合作共贏型行政公益訴訟之建構

合作共贏型行政公益訴訟之建構*

福建省福州市長樂區人民檢察院課題組

課題組負責人：陳勛，福建省福州市長樂區人民檢察院黨組書記、檢察長；課題組成員：周國勇，福建省福州市長樂區人民檢察院第四檢察部主任；高永秀，福建省福州市長樂區人民檢察院第六檢察部副主任；柯妍，福建省福州市長樂區人民檢察院第四檢察部檢察官助理

摘 要：行政公益訴訟工作的開展，客觀上使檢察機關與行政機關之間形成了新型的監督與被監督的關係，在實踐中，兩機關之間合作背景的缺失對行政公益訴訟工作的推進形成阻力。故應構建以問題解決為導向、以良性互動為基礎的合作共贏型行政公益訴訟模式，建立充分溝通、開放合作的訴前程序，如設置訴前檢察建議配套程序、推廣運用訴前圓桌會議機制等，並探索適度對抗、和諧高效的訴訟程序，以助該項工作健康發展。

關鍵詞：行政公益訴訟 制度建構 合作共贏 適度對抗

全文

行政公益訴訟制度，是由檢察機關對行政機關怠於或違法履職，造成國家利益和社會公共利益遭受侵害的行為進行監督，倒逼行政機關依法履行職責。由檢察機關提起公益訴訟， 有利於優化司法資源配置、完善行政訴訟制度，也有利於推進法治政府建設。2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院（以下簡稱「最高檢」）開展為期兩年的公益訴訟試點工作。2017年6 月，全國人大常委會審議通過《行政訴訟法》, 將行政公益訴訟納入法律調整範圍，標誌着我國檢察機關提起行政公益訴訟制度通過立法形式正式建立。

自行政公益訴訟工作開展以來，雖然中央和社會各界充分肯定該項工作在助構法治政府、維護國家利益和社會公共利益等方面的積極作用，但從其誕生到逐步走向成熟的過程中，由於訴訟本身具有對抗性、公益保護共識尚未全面形成等客觀原因，在檢察機關與行政機關之間產生一定程度的對抗關係，出現行政機關排斥檢察監督、各行政機關之間推諉扯皮等現象， 影響該項工作提質增效，故應在實踐中探索如何實現檢察機關、行政機關之間的有效合作，以期達到共贏。

一、缺乏合作背景下的行政公益訴訟實踐之困境

行政公益訴訟作為一項仍在探索和發展中的制度， 因缺乏合作背景，在實踐中仍面臨許多困難和問題。主要體現在以下幾方面 ：

（一）行政職權交叉重疊導致難以確認監督對象

［案例一］福州市長樂區人民檢察院發現福州濱海新城漳港海岸線一帶多家餐飲酒樓日常經營時，存在向海域水面直排廢水、隨意丟棄廚餘垃圾等問題後， 對長樂區生態環境局和海洋與漁業局進行走訪。

現實中，不同行政機關職權不清晰、職權衝突、職權重疊等現象屢見不鮮。［1］因此，當公益受損亟需維護時，檢察機關有可能遇到責任主體涉及多個行政機關、行政機關之間相互推諉扯皮，或無責任主體可監督等難以確定責任主體情況。案例一中，長樂區生態環境局反映，灘涂屬於海域的一部分，相關餐飲酒樓系建於海灘之上，其直排廢水入海問題屬於海域污染，應由海洋與漁業部門統一管理 ；但長樂區海洋與漁業局則表示，機構改革明確網箱養魚、船舶排污等在海域產生的污染才在該局監管範圍內，相關酒樓直排廢水問題應由生態環境局處理。由此可見，因部分行政職能在機構改革中劃分尚未明確，導致檢察機關在確認監督主體時存在一定困難。

（二）調查取證工作開展阻力較大

［案例二］福州市長樂區人民檢察院在履職中發現，原長樂區國土局（現更名為長樂區自然資源和規劃局）存在怠於對企業非法占用土地情況進行監督管理的行為，遂開展調查取證工作。

由於行政公益訴訟涉及領域敏感複雜，需大量調查取證，對證據證明力的要求也相對較高。但相對而言，基層檢察機關業務能力有所欠缺，關鍵性證據一般又由被監督行政機關掌握，被監督行政機關出於對抗思想常不配合調查核實工作、隱匿關鍵證據。如案例二中，長樂區人民檢察院在對原長樂區國土局進行調查取證過程中，該局工作人員就多次以原承辦人公差不在崗等理由予以搪塞。同時，現有的調查核實規定缺乏程序性保障措施，難以有效破解被監督行政機關、協查單位和個人不予配合難題，使調查取證工作舉步維艱。

（三）行政機關未能有效整改但又不宜起訴，案件擱淺

［案例三］福清市人民檢察院在履職中發現，福清市海洋與漁業局對福清市東翰鎮南潯村委會宮前圍海養殖工程非法占用海域近四百畝的情況作出行政處罰， 卻在南潯村委會僅繳納罰款，尚未退還非法占用的海域、恢復海域原狀的情況下作結案處理。福清市人民檢察院遂制發檢察建議，督促福清市海洋與漁業局對南潯村委會違法侵占海域行為履行強制執行職責。

一些公益受損問題的形成和發展系長期遺留問題，若以「一刀切」方式硬性要求整改，實施阻力較大， 可能引發上訪等群體性事件，影響經濟發展甚至社會穩定 ；也可能導致雖行政機關未按照檢察建議書要求有效整改，但因不宜起訴導致案件擱淺、社會公益仍處受侵害狀態。如案例三中，福清市海洋與漁業局也提出履職困惑 ：一方面，圍填海多數系村民集體行為， 強行拆除可能引發涉眾、維穩問題，但不處理又助長了違法違規破壞海域歪風 ；另一方面，退圍還海、退養還灘有可能造成二次污染，因此考慮是否需要採取替代修複方式保護海洋生態環境。因此，雖該局未能有效履職，但採取何種措施才能在追求法律效果的同時又兼顧社會效果，確實需要考量。

（四）法院判決執行難

判決執行難，是長期困擾法院審判工作的難點， 行政公益訴訟判決也不例外。試點期間，根據中央深改組督導意見和全國人大常委會關於高檢院試點工作情況中期報告的審議意見「為實現試點的目的，必須有一定數量的『樣本』作支撐」要求，福州下轄的 12 個基層院均消除了起訴案件空白，共提起行政公益訴訟 20 件。但上述案件的訴訟請求雖得到法院判決支持，目前卻只有 9 件全部整改到位，其餘 11 起案件因面臨判決執行難問題，相關公共利益仍處於受損狀態。而這些執行完畢的行政公益訴訟判決，基礎法律事實也多與拖欠國有土地使用權出讓金、騙取涉農涉林項目資金補貼等相關，恢復受損公益障礙少、難度小，只需相關企業補繳費用、退還資金等即可解決。

但若深究行政公益訴訟判決執行難原因，需先回溯到行政機關不依法履職原因上。除行政機關懶政、主觀上不願履職等履職態度不端外，其行政權的行使常受到客觀因素制約，如行政機關組織力量、財政資源相對不足，常需基層政府幫助協調才能有效處理，實踐中行政機關也常以已請示報告或正在溝通協調等內部行為，以及經費困難、人手不足等作為辯解理由。若在未區分、判斷行政機關履職不到位原因情況下一律提起行政公益訴訟，在某種意義上就是將一個「強勢機關（行政機關）」解決不了的糾紛交給作為「弱勢機關」的法院，不僅周期延長、成本增加，而且其時效性也很難讓人產生樂觀期待。［2］

二、合作共贏型行政公益訴訟之初探

面對缺乏合作的行政公益訴訟在實踐中出現的相關問題和對檢察公益訴訟工作的新期盼，最高檢張軍檢察長提出要樹立雙贏多贏共贏的監督理念， 建立監督者與被監督者的良性、積極關係。通過審慎行使監督權、與行政機關良好合作，減少被監督行政機關牴觸心理、爭取社會層面的理解支持。各地檢察機關也隨即嘗試對一種新的以開放、合作為核心的行政公益訴訟新模式進行探索。

（一）合作共贏型行政公益訴訟構建的基礎

1. 行政機關、檢察機關憲法地位明確。在我國國家治理體系中，行政機關行使國家行政職權，檢察機關實施法律監督。雖二者職能獨立且各有不同，但根據憲法規定，行政機關與檢察機關同出一源，是一種平行的規範關係。［3］在此前提下，行政機關與檢察機關本着相互尊重、合作共贏的精神聚焦合作，更有利於推動公益保護取得新進展。

2. 行政機關、檢察機關有維護公益的共同目標。在傳統行政法理論中，行政機關被視為公共利益主要代表，其基本任務就是保護公共利益，實現公共政策。［4］ 而檢察機關開展行政公益訴訟工作，旨在維護國家利益和社會公共利益。二者雖分工不同，但工作目標、追求效果完全一致，並非「零和博弈」。［5］這為雙方合作打下基礎。

3. 合作共贏型行政公益訴訟以雙贏多贏共贏理念為核心。辦理行政公益訟訴案件應以人民為中心，在辦案中監督，在監督中辦案，實現監督與辦案相統一。如前文所述，部分情況下，是各種客觀存在的阻力和干預對行政機關的積極作為造成困難。故行政機關可以行政公益訴訟工作開展為契機，向行政相對方施壓或排除履職干擾，提升履職剛性。

（二）合作共贏型行政公益訴訟的探索

［案例四］2017 年福州市長樂區人民檢察院在履職中發現，該區古槐鎮感恩村崔塘溪旁的一座垃圾山已堆放七八年之久，嚴重污染周邊水源環境，但經檢察機關二次制發訴前檢察建議，古槐鎮政府仍未整改到位。經溝通了解，由於垃圾的填埋、轉運等涉及多部門，古槐鎮政府難以有效履職。長樂區人民檢察院遂探索召開公益訴訟訴前「圓桌會議」，邀請長樂區黨政機關負責人、人大代表、群眾代表等參加，共同探討整改舉措。最終通過多方協作，在17天內清除生活垃圾 4500 噸。

「圓桌會議」起源於英國，因含參會者一律平等、友好協商意蘊，成為平等交流、積極開放的代名詞。由於在行政公益訴訟實踐中，行政機關牴觸情緒大、行政職權交叉重疊難以確認責任主體、判決執行難等問題持續存在，檢察機關對監督與合作並存的行政公益訴訟新模式展開探索，以「圓桌會議」推動公益受損問題在訴前高效解決。如案例四中，長樂區人民檢察院借「圓桌會議」取得了相較起訴更高的司法效益。福州市人民檢察院、福建省人民檢察院也相繼通過出台實施意見推廣該項機制。截至 2019 年 10 月，福州地區檢察機關以訴前圓桌會議方式辦理訴前程序案件21 件，推動清理垃圾 7500 多噸、林地補植復綠 1617 畝等。

可以看到，訴前圓桌會議通過爭取黨委政府支持、匯聚社會各界關注、調動相關職能部門共同參與公益保護積極性，解決了起訴無法解決的公益保護難題， 也為協同司法這一現代化司法理念的貫徹、合作共贏型行政公益訴訟模式的鋪開提供思路。

（三）合作共贏型行政公益訴訟的特點

1. 以問題解決為導向。因「多頭監管」等問題尚未解決，被訴行政機關執行生效的行政公益訴訟判決與落實訴前檢察建議一樣，都繞不過「有心整改但力不足」難題，此過程中公共利益持續受損。與試點之初檢察機關提起行政公益訴訟力爭得到法院判決支持以辨是非相比，合作共贏型行政公益訴訟更注重公益受損問題的及時解決，其借鑑「楓橋經驗」，運用群眾工作方法和多元化糾紛解決機制，將訴訟結果導向轉為問題解決導向，充分利用行政機關、人大、社會專家、群眾代表等一切有利社會資源，着力將問題解決在訴前。

2. 以良性互動為基礎。檢察機關行使法律監督職能，目的應是促進被監督者自我糾錯，而良性、互動、積極則是關鍵。與缺乏合作背景下檢察機關與行政機關激烈博弈相比，在合作模式的行政公益訴訟中，檢察機關與行政機關「友好互動」，檢察機關通過了解行政機關在整改過程中存在的問題，幫助協調相關部門和組織參與整改對策的探討、整改方案的完善，並督促加快實施，化解因整改涉及多部門等客觀原因導致整改工作無法有效推進問題。

三、合作共贏型行政公益訴訟之展開

行政公益訴訟工作需要軟法規範發揮凝聚共識、程序緩衝、情感疏通、效力彈性等作用，也需要硬法規範作為強制後盾、框架支撐、底線警示。［6］但在探討合作共贏型行政公益訴訟的進一步構建問題之前，我們須認識到其並非是行政公益訴訟的一種分類，而是以檢察機關與行政機關對法治的認同、對權力監督制約理論的認同、對公益保護目標的認同為本質內核的一種理念，其與對抗型行政公益訴訟的本質區別也就在於此。因此，應將合作共贏理念貫穿行政公益訴訟工作始終，通過建立充分溝通、開放合作的訴前程序，探索適度對抗、和諧高效的訴訟程序，促進行政機關對檢察機關開展公益訴訟由最初的消極抗拒到積極配合、由被動應付到主動爭取的「兩個轉變」，促進該項工作健康發展。［7］

（一）建立充分溝通、開放合作的訴前程序

因行政權的行使兼具靈活主動、便捷高效特性，故由作為公權力代表的行政機關，以其在人財物和技術等方面的優勢，來維護公共利益或救濟、挽回受到侵害的公共利益，更有助於公益保護。誠如應松年教授所說的「訴前程序的設置，在節約司法資源、尊重行政自製、促進社會和諧方面確有不可替代之功效」［8］。因此，應「轉變並且樹立起通過訴前程序實現維護公益目的是司法最佳狀態的理念」［9］，建立充分溝通、開放合作的訴前程序，推動問題妥善解決在訴前。

1. 對行政機關的自由裁量權給予必要尊重。自由裁量權是法律賦予行政機關自行選擇、決定其作出行政行為的具體條件、標準、幅度、方式等的權力。檢察機關要充分尊重行政自由裁量權，若行政機關自由裁量權的行使合法適度，檢察機關不應介入、破壞行政權正常運行。

2. 設置訴前檢察建議配套程序。完善訴前檢察建議工作機制，是行政公益訴訟改革的着手點。［10］可通過設置相關配套程序得以實現。一是公益受損告知程序。目前福州部分地區檢察機關已嘗試製發行政公益訴訟告知函，即當公益受損或有受損風險，但又無證據證明行政機關怠於履行職責的，通過發送告知函及時提醒行政機關，再根據恢復情況決定是否發送檢察建議，充分尊重行政機關自主權。二是檢察建議抄送程序。檢察建議在向行政機關發送的同時，抄送當地黨委、人大、政府以及被監督行政機關的上級主管部門等，提高約束力，增強監督剛性。三是約談程序。若行政機關在檢察建議回復期滿後未回復或態度敷衍，且未有效履職的，檢察機關可約談其負責人。應先由檢察機關對檢察建議內容進行詳細解釋，使行政機關更清晰地了解其履職過程中的違法行為，並通過面對面溝通交流，了解其未依法有效履職原因以及是否存在履職困難等 ；若不存在履職困難但仍未落實檢察建議的，檢察機關應及時提起行政公益訴訟。四是檢察建議落實評估程序。可建立第三方參與評估機制，由人大、行業專家、群眾代表等除檢察機關、被監督行政機關之外的組織、機構、人員參與對檢察建議落實情況的評估評價，通過實地查看、問卷調查等方式全面考核，並將結果及時反饋被監督行政機關、檢察機關，持續跟蹤落實。

3. 推廣運用訴前圓桌會議機制。訴前圓桌會議通過匯聚社會各界的關注和參與，形成公益保護合力、提升公益保護質效。故應對訴前圓桌會議機制進行完善後予以推廣。一是會議組織條件。在檢察機關約談或發出檢察建議之後，行政機關有整改意願並有明確整改方案，但存在履職困難的，由行政機關通過書面形式向檢察機關申請召開訴前圓桌會議，再由檢察機關報請上一級檢察機關同意。二是參會人員。除承辦檢察機關、被監督行政機關外，還可邀請被監督行政機關的上級主管部門、相關職能部門、人大有關委辦等參會，推動被監督行政機關履職糾錯 ；還可邀請專家、技術人員等對整改方案進行指導 ；另可邀請人大代表、群眾代表等參會，豐富社會監督力量。三是會議流程。被監督行政機關應在提交書面申請的同時提交初步整改方案，檢察機關應在會議召開 3 日前將初步整改方案發送參會各方。會上，首先，應由檢察機關詳細說明被監督行政機關不依法履職事實、發送檢察建議原因、行政機關履職難點等 ；其次，應由被監督行政機關介紹初步整改方案，並由參會各方提出意見、交流探討，再根據討論結果當場形成正式整改方案；再次，應由負有相關協作義務的行政機關就如何配合、協作進行表態發言，由被監督行政機關的上級主管部門、人大有關委辦等發表監督意見 ；最後，由參會各方在正式整改方案、會議記錄上簽字確認。四是履職驗收。圓桌會議後，相關行政機關應根據會議形成的正式整改方案，在規定期限內完成整改，並在整改完畢後 3日內向檢察機關提交書面驗收申請報告。檢察機關應召集參會各單位、代表共同驗收，確保整改實效。通過以「圓桌」代替「訟爭」，在減少被監督行政機關對立情緒同時，激發其履職積極性、提升履職質效，真正實現雙贏多贏共贏。

（二）探索適度對抗、和諧高效的訴訟程序

對抗與合作，代表着兩種相異的價值取向，但強調合作並不意味着放棄對抗。當檢察機關與行政機關在訴前程序中合作失敗，檢察機關依然要通過提起訴訟這一後置手段彰顯公益保護決心、實現公益保護目的。但若檢察機關在起訴的同時能合理行使撤訴權等， 則依然可保證訴訟程序的和諧高效。

根據「兩高」《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第 24 條規定，在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使檢察機關訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許 ；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法。筆者認為，在行政機關已履職完畢情況下， 檢察機關撤回起訴不但能節約司法資源，還能緩解與行政機關之間的緊張關係。但由於檢察機關提起行政公益訴訟是代表國家和公眾的意志，故應對撤訴權的行使進行限制。一方面，應以公益受損問題在訴訟程序中未加重為前提。訴訟程序中，在行政機關採取有效履職措施之前，若公益受損範圍不斷擴大，行政機關應承擔相應後果。即使之後行政機關對受損公益進行挽回，但應規定此種情況下檢察機關只可將訴訟請求變更為判決確認行政機關的行為違法，而不能撤回起訴。另一方面，法院應在仔細審查後再作出是否同意撤訴決定。經過法庭辯論，法院可對公益受損事實、行政機關履職情況、案件法律適用問題等形成更清晰的認識。因此，法院在法庭辯論程序結束並確定撤訴不會導致公益受損擴大之後，方可同意檢察機關的撤訴請求。

注釋：

［1］參見王創偉：《行政機關職權衝突的立法原因及解決機制》，《法制與經濟》2012 年第 2 期（中旬）。

［2］參見韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當代法學》2013年第1期。

［3］參見王學成、曾翀 ：《我國檢察權制約行政權的制度構建》，《行政法學研究》2007 年第 4 期。

［4］參見王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向 : 基於行政權與司法權關係理論的分析》，《中國法學》2016年第1期。

［5］參見張軍 ：《最高人民檢察院關於開展公益訴訟檢察工作情況的報告——2019 年 10 月 23 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上》，中國人大網http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/2 01910/936842f8649a4f088a1bf6709479580e.shtml，最後訪問日期 ：2019 年 12 月 2 日。

［6］參見高家偉：《檢察行政公益訴訟的理論基礎》，《國家檢察官學院學報》2017 年第 2 期。

［7］參見劉嫚：《最高檢公益訴訟廳廳長胡衛列接受南都專訪 ：將加強個人信息保護、互聯網侵害公益辦案探索》，《南方都市報》2019年3月13日。

［8］應松年：《行政公益訴訟試點亟待解決的幾個問題》，《人民論壇》2015年第24期。

［9］劉嫚：《最高檢檢察長張軍 ：公益訴訟需「調結構」重點監督政府部門行政執法不到位致公共利益受損問題》，《南方都市報》2019年1月17日。

［10］參見《關於 < 中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定 > 的說明》，新華網http://www.xinhuanet.com//politics/2014-10/28/ c_1113015372_3.htm，最後訪問日期：2019年12月2日。

*本文系2019年福建省人民檢察院檢察理論研究課題「環境行政公益訴訟訴前程序司法化研究」（FJ2019008）的階段性成果。

*本文刊登在《中國檢察官》雜誌2020年1月下（經典案例版），榮獲「2020年度分州市院和基層院優秀調研文章一等獎」

作者/來源：北安檢察

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