檢察變革四年間

新聞來源：法治日報微信公眾號

　●　人民檢察制度90載

　　●　那場重塑性檢察變革

　　●　捕訴一體與刑事監督

　　●　小姚七年離不掉的婚

　　●　中央文件擘畫新藍圖

　　2021年,註定意義非凡。

　　中國共產黨百年誕辰,「兩個一百年」在這裡交匯;「十四五」規劃開始實施,全面建設社會主義現代化國家踏上新征程,中國正昂首闊步行進在實現中華民族偉大復興的道路上。

　　這一年,有太多難忘的中國聲音。我們聽到了「江山就是人民,人民就是江山」「請黨放心、強國有我」;我們記住了習近平總書記強調的「讓人民生活幸福是『國之大者』」「努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」。

　　奔流的歷史長河中,我們記住了習近平總書記的那份莊嚴宣告:「過去一百年,中國共產黨向人民、向歷史交出了一份優異的答卷。現在,中國共產黨團結帶領中國人民又踏上了實現第二個百年奮鬥目標新的趕考之路。」

　　這一年,檢察機關有太多需要銘記的高光時刻。黨絕對領導下的人民檢察制度創立90周年;《中共中央關於加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》首次以黨中央的名義正式下發;黨中央首次將「少捕慎訴慎押」正式確立為我國刑事司法政策。

　　這一年,「能動履職」「企業合規不起訴」「如我在訴」「止於至善」「以我管促都管」「辦好身邊『小案』就是守住民心」鏗鏘有力的檢察聲音,為四年前拉開序幕的那場裡程碑似的重塑性變革,奏出了不同凡響的華彩樂章。

　　　一

　　黨的歷史是最生動、最有說服力的教科書。

　　人民檢察博物館,坐落在香山腳下,首先映入眼帘的是複製的「人民檢察第一門」,見證了人民檢察制度初創時的模樣,記載了人民檢察風雨如磐的滄桑歷程。

　　　圖為人民檢察第一門舊址圖片

　　這裡陳列着多份具有史料價值的檢察檔案,自然也塵封着太多的檢察往事。當年敏於史實搶救史料、布展博物館的最高人民檢察院副檢察長孫謙對很多文件如數家珍,說起人民檢察史仍然難掩心中的那份澎湃。

　　「每一位檢察人都有檢察情結」,1983年吉林大學法律系畢業後在最高檢工作近40個年頭的孫謙如是表示。

　　2021年5月24日,在全國檢察機關黨史系列講座第三場報告會上,孫謙以「人民檢察的發展歷程與初心使命」為題,從人民檢察制度初創、形成和坎坷、發展完善、進入新時代四個階段深入翔實地介紹了人民檢察從無到有、從坎坷到輝煌的發展歷程,以清晰的脈絡重溫了人民檢察的崢嶸歲月,引發在場聽眾及許多後來聞聽者的回憶與共鳴。

　　2021年5月24日,最高人民檢察院舉行黨組理論學習中心組(擴大)學習暨全國檢察機關黨史系列講座第三場報告會。

　　1931年11月,中華蘇維埃共和國臨時中央政府在江西瑞金成立,下設九部一局,其中就有中央工農檢察人民委員部,首任部長是我黨的創始人之一、黨的一大代表何叔衡,這個部還有劉少奇、董必武等四名委員。除工農檢察機關以外,蘇區的法院(裁判部)檢察長檢察員、軍事檢查所、政治保衛局也都在一定範圍內承擔着檢察職能。人民檢察史是一部載有紅色基因傳承的黨的檢察事業史。

　　人民檢察制度創立以來,特別是新中國成立以後,人民檢察始終與革命、建設、改革同呼吸、共命運。從1949年新中國成立到1978年黨的十一屆三中全會召開,不到30年的時間,檢察機關就經歷了「三落三起」,在初創時期可謂命運多舛。1957年開始,隨着反右鬥爭擴大化、後來「大躍進」等一系列政治運動的開展,檢察機關的工作受到很大衝擊。1960年,公安部、最高人民法院、最高人民檢察院實行合署辦公,最高人民檢察院僅保留二三十人。1961年,在劉少奇和彭真等領導人的努力下,檢察機關工作在短期內恢復。

　　1966年,「文化大革命」爆發,全國各級檢察院都受到了不同程度的衝擊。1968年,康生、江青、陳伯達、謝富治等人極力主張「砸爛公、檢、法」,中央通過了《關於撤銷高檢院、內務部、內務辦三個單位,公安部、高法院留下少數人的請示報告》,檢察機關被撤銷。1969年2月,最高人民檢察院幹部職工下放到湖北省荊州地區沙洋勞改農場進行勞動鍛煉。1975年憲法第二十五條規定「檢察機關的職權由各級公安機關行使」,標誌着彼時人民檢察制度被徹底廢除,人民檢察制度就此中斷。

　　史料記載,第一次「取消風」中,很多檢察人員思想波動很大,彭真堅決反對「檢察工作可有可無,讓它名存實亡」的論調,並向毛澤東匯報,毛澤東表示:「檢察工作還是很重要的。」

　　董必武也在第二屆全國檢察工作會議上的講話中指出:檢察機關只有國家與人民需要它的時候,它才能存在與發展。有人認為檢察署可有可無,這是不對的。但我們擔負檢察工作的同志必須多做工作,並把工作做好,才算對那些看輕檢察工作的人們作積極的回答。

　　1978年3月5日,全國人大常委會時任委員長葉劍英在第五屆全國人民代表大會第一次會議上作《關於修改憲法的報告》時談到:「鑑於同各種違法亂紀行為作鬥爭的極大重要性,憲法修改草案規定設置人民檢察院。」同年,檢察院得以恢復重建。伴隨着風雲激盪的改革開放,很多人認為,這也可以稱作人民檢察制度恢復重建的元年。

　　這一年的11月7日,刊登在《人民日報》的一篇文章《政法戰線也要衝破禁區》對文革期間林彪「四人幫」強加給檢察制度和檢察人的罪名進行批判,可謂「一炮打響」,引起轟動,作者正是1954年和1979年人民檢察院組織法的主要執筆人王桂五。孫謙對《法治日報》記者介紹,他可以稱作人民檢察制度和理論的奠基人。

　　同年的12月16日至27日,第七次全國檢察工作會議在北京召開,時任中共中央政治局委員、中央紀律檢查委員會第三書記胡耀邦同志到會作講話,會議討論提出了修改人民檢察院組織法的建議。這是檢察機關恢復重建後召開的第一次全國檢察工作會議,標誌着停頓十年之久的檢察工作開始走上正軌。

　　這一年,還有件事情必須提及。12月28日,多位老同志自發去機場迎接一位剛剛結束「流放」生活的老人,他就是彭真。返京三個月後,全國人大常委會法制工作委員會成立,彭真為主任。為了撥亂反正和重建法治文明,又三個月後,被稱為世界立法史上奇蹟的「一日七法」產生。

　　彭真在七部法律草案的說明中專門提到,這次人民檢察院組織法做了較大修改:確定人民檢察院是國家的法律監督機關。1979年7月1日,第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》,對國家法律監督機關性質的明確,奠定了改革開放以來人民檢察制度蓬勃發展的法律基石。

　　欲知大道,必先為史。黨絕對領導下的90年人民檢察制度建設融於百年黨史,從無到有、由弱到強,走過了不平凡之路,雖歷經風雨但仍堅韌前行!歷史啟示我們,國家法治必須加強,法律監督不能缺失,檢察機關決不是可有可無!

　　二

　　一切過往,皆為序章。過去和未來,有時是寫在一起的。

　　記者在人民檢察博物館內見到了一塊具有歷史意義的牌匾「最高人民檢察院反貪污賄賂總局」(據了解,這也是孫謙在組織籌建人民檢察博物館時從通州的一個舊倉庫找回來的),不由讓記者想起2018年紀念改革開放40周年之際採訪最高人民法院原首席大法官肖揚「一蓑風雨任改革」時談及的一段往事。

　　20世紀80年代初,改革開放如大潮澎湃,波浪翻滾,與此同時,難免泥沙俱下,蝴蝶和蒼蠅同時破蛹,中國法制百廢待興。先後出任廣東省人民檢察院副檢察長和檢察長的肖揚,在這片改革開放的試驗田裡大膽探索,在法制原則下對檢察體制改革進行嘗試。

　　肖揚曾對記者介紹,當時,貪污賄賂犯罪分子捲款潛逃的增多,一過羅湖橋就沒辦法了,而由於各級「經打辦」(打擊經濟犯罪辦公室)撤銷,客觀上給各級檢察院很大壓力。1988年深圳率先建立經濟罪案舉報中心。1989年5月,肖揚在隨同時任最高人民檢察院檢察長劉復之出訪的途中,劉復之談了關於建立檢察懲貪系統的設想,並問:「能否在廣東試驗一下,在檢察院內部設立一個反貪污賄賂的專門機構?」

　　這個想法與肖揚的設想不謀而合。1989年8月廣東成立第一個反貪污賄賂工作局,毫無疑問,這是中國反貪體制改革的一次早期嘗試。

　　記者的採訪筆記里記載:肖揚當時最初想成立的是「廣東省反貪污賄賂工作局」,連牌子都做好了。因為內部有不同看法,劉復之打來電話也有明確意見,掛牌前夜做了最後修改,反貪污賄賂前增加了「人民檢察院」五個字。

　　伴隨着從立案偵查到批捕、起訴、免訴都由自偵部門「一竿子插到底」帶來權力的增大,肖揚認為必須在內部有所「鉗制」,率先提出「偵訴分離」(也就是偵查和批捕起訴分開)模式。據了解,當年這項內部「雙重製約」制度的推進也不是一帆風順。

　　直到1996年刑事訴訟法修改,時任最高檢檢察長張思卿強調:「我們要按照法律規定,加強執法監督工作,推動有案不立、有罪不究、以罰代刑、重罪輕判、以錢抵刑的問題的解決。」

　　在最高檢有過近40年工作經歷的檢委會專職委員萬春介紹,1999年,為積極應對由刑事訴訟法修改新增的立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督職責,最高檢將刑事檢察廳分為審查批捕廳和審查起訴廳,「捕訴分離」機制正式推開。

　　彼時無人料到,多少年後的檢察機關會迎來另一場裡程碑似的重塑性變革,「捕訴分離」模式再次「蝶變」。

　　2018年,國家監察委員會成立,這是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項事關全局的重大政治體制改革,是在法治軌道上提升國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。中國政法大學校長馬懷德評價,其所產生的影響不亞於1998年、2003年的兩次國務院機構改革,必將有利於建立黨中央統一領導、全面覆蓋和更加權威高效的反腐敗體系。

　　因為這項重大改革,2018年2月底,全國四級檢察機關反貪、反瀆和職務犯罪預防部門職能、機構及44151名檢察幹警全部完成轉隸。同年2月23日,最高檢召開全院幹部大會,對於最後一次穿上檢服即將轉隸的101名同志而言,這註定是職業生涯中永遠銘記的一天。

　　多位接受採訪的檢察官仍然記得讓他們難忘的一幕。那一天,故宮東側的北河沿大街147號,院子裡站滿了檢察官和「昨日的檢察官」,他們用噙滿淚水的目光歡送、惜別「曾經的戰友」,隨着幾輛大巴車的遠去,那塊當年按照張思卿建議比最高檢牌子短5厘米、印有金色仿宋字「最高人民檢察院反貪污賄賂總局」的花梨木門牌永遠地留給了歷史與過往。

　　走的人憧憬又不舍,留的人許有迷茫、失落。工作進入低谷期。怎麼形容這個特定時期大有一些檢察人的狀態?坊間曾有一個橋段,講述的是一位基層檢察長的真實經歷,以往別人見他「肅然起敬」,轉隸後,開會時有人拍着他的肩膀「老李,來了,還好啊」,那人只是正常或許更是親切打個招呼,但這個群體的部分人心裡卻有很大落差,沒有了查辦職務犯罪這個「大殺器」,感覺失去了被敬畏感……

　　檢察院引以為榮的拳頭職能「反貪老大哥」沒有了,一方面隊伍的狀態不佳,另一方面「重新整合後路向何方」事關全局的發展難題,亟待破解。就是在這樣的背景下,2018年3月18日,最高人民檢察院新任檢察長張軍正式上任了。

　　如果說改革是知難而行的話,新一屆最高檢黨組面臨最大的難題卻是這支隊伍的士氣如何復建?最初在聽取情況深入調研時,不少人打出的是苦情牌,張軍理解但並不那麼認同。他在多個場合指出,「反貪等部門轉隸關上一扇窗,我們應該更有信心尋找開啟新時代檢察工作的另一道門。」

　　2018年3月27日,在全國檢察機關學習貫徹兩會精神電視電話會議上,最高檢黨組第一次對全系統發出「要以等不起的緊迫感、慢不得的危機感、坐不住的責任感,講政治、顧大局、謀發展、重自強,堅定不移地探索、創新、走出新時代中國特色社會主義檢察之路」的動員令,指明了檢察改革再出發的方向。

　　　2018年3月27日上午,最高人民檢察院召開全國檢察機關學習貫徹兩會精神電視電話會議。

　　近3個月沉浸式調研後,同年7月,在深圳舉行的大檢察官研討班上,最高檢提出,「轉隸就是轉機」!與此同時,「重新組建專業化刑事辦案機構,全面推進『捕訴一體』,設立專門的民事、行政和公益訴訟檢察機構或辦案組」的改革方案正在醞釀呼之欲出。

　　2019年1月3日,這一年的國新辦「最高檢改革內設機構全面履行法律監督職能」首場新聞發布會上,被譽為檢察院恢復重建以來規模最大、調整最多、深刻影響檢察各項職能作用發揮的改革方案第一次亮相;按照新的職能和辦案機制正式運行的十大檢察業務廳首次進入公眾視野。

　　　2019年1月3日,國務院新聞辦公室就最高人民檢察院改革內設機構,全面履行法律監督職能有關情況舉行發布會。

　　「檢察機關的內設機構過去可以說五花八門。機構設置不盡合理、名稱也不統一、運行未能規範,這是檢察機關內設機構改革的動因之一。」最高人民檢察院常務副檢察長童建明如是介紹。

　　為何要進行這樣一次歷史上並不多見的系統性、整體性、重構性的改革?張軍代表最高檢黨組做了堅定的回答:新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等的更高需求,不僅要在刑事案件中感受,更要在民事、行政訴訟監督、公益訴訟案件中充分感知。

　　在全國人大監察和司法委員會副主任委員徐顯明看來,這次變革通過一次徹底的「內科」大手術,以機構改革為突破口,實現了公益訴訟檢察獨立,未成年人檢察單獨立戶,刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟「四大檢察」協調發展、「十大業務」牢牢支撐的新時代法律監督新格局。

　　「改革完全超乎想象,不是簡單的修修補補,而是形成新時代檢察監督體系的『四梁十柱』。」中國人民大學教授陳衛東對記者表示。

　　三

　　通過追溯歷史,我們發現,從「捕訴合一」到「捕訴分離」再到「捕訴一體」,都有其歷史背景和原因。當年反貪等職務犯罪偵查權在檢察機關,為了解決偵捕訴重權集於一身的弊端,回應理論界質疑,必須分開;而當反貪、反瀆、預防職能轉隸,最高檢頂層設計需要思考的就是如何通過「捕訴一體」加強職能整合,使既有辦案機制更加科學合理。

　　習近平總書記深刻指出,我們不斷推進改革,是為了推動黨和人民事業更好發展,而不是為了迎合某些人的掌聲和喝彩。總書記還特別強調「我的這個話,對司法體制改革尤為適用」。

　　而司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分,對推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。這也讓我們更容易理解張軍在不同場合談到的,「檢察系統的這次重構不是最高檢黨組拍拍腦門的心血來潮,是使命亦是時代使然。」

　　什麼是「捕訴一體」?最高檢副檢察長陳國慶解釋,就是對同一刑事案件,由同一檢察官辦理,全程負責審查逮捕、審查起訴、訴訟監督等檢察環節的各項工作,真正做到「誰辦案、誰負責」「誰決定、誰負責」,而不是從前捕訴分開時的「各管一段」。

　　讓最高檢黨組始料不及的是,這樣一項內部辦案機制改革,引來社會高度關注甚至不乏非議。學界普遍擔憂的是「捕訴一體」會弱化檢察內部監督制約,一「訴」到底將不利於保障人權;更有慮者擔心,這項改革將弱化偵查監督。

　　確被言中。2019年8月,全國檢察機關刑事檢察工作會議上的一組數據,引起最高檢黨組警覺:上半年立案監督、偵查活動監督數據同幅下降,監督公安應該立案而不立案同比下降50%左右,監督不該立案而立案和監督偵查活動違法同比下降40%左右。

　　「兩項監督」數據下降的周期雖然短暫,但「效果」迅速被放大,「挺分派」認為是「捕訴一體」機制弊端導致,各種質疑聲再起。

　　記者了解到,「兩項監督」的數據自2013年、2014年清理整頓「唯數據」論繼而許多地方不再考核開始,已經連年大幅度下降,到2016年、2017年,已經降到比較低的水平。這一情況內部人跟明鏡似的。

　　最高檢第一檢察廳廳長苗生明回憶,他在北京市人民檢察院工作期間組織開展刑事檢察專業化建設調研時,相關監督數據已經降到很低的水平。如果把改革三年後、把今天的變化擺進來,從2013年以來的數據變化看,呈現出顯著的U形軌跡,這絕對不是簡單意義上的數據變化,而在更深層次體現了今天的考核已經從以往重數據變為重質效的導向,沒有質效的純數量考核指標已被剔除在外。

　　那麼,2019年「捕訴一體」辦案機制改革推行後,偵查監督、審判監督數據當年為什麼出現斷崖式下滑?在苗生明看來,改革之初難免受內設機構、辦案機制轉型並軌磨合的影響,檢察官一時難以適應,這就是改革必須經歷的陣痛期吧?

　　一位基層檢察官坦言,「捕訴一體」初期,有的因為部門調整忙於搬家安頓,有的從公訴部門轉過來自己發懵,本領恐慌也是此時被更加明顯地感覺到。

　　後來,最高檢陸續更新理念、強化考核、研發線上偵查監督平台,壓實在「辦案中監督、在監督中辦案」的司法責任,檢察機關的偵查監督數據自2019年下半年開始企穩回升,乃至每年都有亮眼的較大增幅。

　　為使法律監督職能真正落到實處,2021年,最高檢與公安部聯合下發《關於健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》,共同設立偵查監督與協作配合辦公室,系統加強公、檢兩家的監督、協作和制約,以更實監督促進偵查辦案質量提升。

　　日前舉行的「全國檢察機關刑事檢察工作電視電話會議」上,記者獲悉,2021年檢察機關監督偵查機關立案和撤案數據同比分別上升,對應當立案而不立案的督促立案2.5萬件、不應當立案而立案的監督撤案2.9萬件;檢察機關介入引導偵查同比上升幅度高達70%以上,自行補充偵查上升2.6倍,撤回起訴和無罪判決率則均呈下降趨勢。 　　

　　2022年2月14日,全國檢察機關刑事檢察工作電視電話會議在京舉行。

　　「捕訴一體」是否會弱化內部監督?浙江省人民檢察院檢察長賈宇認為,以前分開時,檢察院也大多是同一個領導同時分管批捕和起訴,相當於「左手」和「右手」的關係,內部的制衡相對較弱,最有力的制約應該還是來自刑事訴訟法規定的各職能機關。

　　記者在北京市公安局採訪時獲悉,檢察機關的「捕訴一體」機制還倒逼了公安機關辦案執法進一步規範化。相較於檢察官,公安系統對檢察改革機制變化也高度關注。

　　2021年10月,最高檢在重慶「兩高三部共同起草的貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策有關文件」調研會議上,一位有近30年公安經歷的女局長發言十分震撼。她說:「自己從預審干起,長期從事刑偵工作,近幾年檢察機關無論『捕訴一體』還是少捕慎訴慎押、『案-件比』等改革理念的更新真是超乎想象,公安機關的執法理念也必須跟着轉軌。」

　　　2021年10月,最高檢就「兩高三部共同起草的貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策有關文件」調研會議在重慶舉行。

　　據了解,在完善寬嚴相濟刑事政策的配套制度體系方面,有的公安機關不再將批捕率、起訴率簡單作為考核指標,而是針對檢察機關以不構成犯罪、非法證據排除為由決定不捕不訴案件和審判機關判決無罪等六類案件,重新確立以案件質量為導向的考核體系。

　　新中國成立70多年來,中國共產黨領導人民創造了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇蹟。2020年最高檢工作報告匠心獨運,首次通過20年來刑事犯罪結構變化解析「兩大奇蹟」背後的法治密碼。

　　中國刑事犯罪的生態和結構發生變化,司法政策必須與時俱進。陳國慶表示,以往那種「構罪即捕」「有罪必訴」「一押到底」的簡單、機械辦案模式已不適應時代發展和社會進步。

　　2021年4月,黨中央將少捕慎訴慎押正式確立為我國刑事司法政策,寫入了中央全面依法治國委員會2021年工作要點。最高檢明確提出,少捕慎訴慎押重在更新理念,這是寬嚴相濟刑事政策在捕、訴環節中的具體落實,根本價值在於貫徹習近平法治思想,要切實做到「從政治上看」,最大限度分化犯罪、減少社會對立面,真正落實「以人民為中心」。

　　苗生明介紹,2021年下半年最高檢部署開展了全國檢察機關羈押必要性審查專項活動,加強對捕後犯罪嫌疑人、被告人羈押必要性的審查。2021年,檢察機關不批捕人數38萬多人,不起訴34萬多人,比2018年分別上升28.3%和1.5倍。捕後羈押必要性審查數量成倍增長,改革成效明顯,同時也說明,對於輕微刑事案件,需要依法嚴格、準確地把握採取羈押強制措施的標準,進一步推進非羈押訴訟的擴大適用。基於這樣的考慮,最高檢日前決定延長羈押必要性審查專項活動至2022年底,促進改革進一步落實。

　　這些重大政策調整,對逮捕、起訴、羈押必要性的從嚴把握,正是在「捕訴一體」辦案機制下完成的,是數據、是事實、是變化,徹底打消了外界對「捕訴一體」有可能不利於人權保障的擔憂。

　　四年來,「捕訴一體」帶給質疑者的困擾如鯁在喉,對一些人來說一直難以釋懷,而檢察機關一組又一組有力的數據不斷地證實着、回應着,帶來的變化確實有些不可思議!清華大學法學院教授張建偉關於「捕訴一體」最大的優勢在於能夠更充分發揮檢察機關整體優勢,形成法律監督合力的「拳頭理論」得到了時間的驗證。

　　看看我們的朋友圈,這個春節前夕,有多少律師曬出「又一個!當事人回家啦,開心!」的截圖。今年1月最高檢就「兩會報告」徵求意見的座談會上,全國人大代表、中華全國律師協會會長高子程特別提到這個現象。

　　中國政法大學教授陳光中評價,這是改變長期以來羈押、追訴的司法慣性,推進刑事司法發展的重要舉措,必將對我國刑事司法產生重大而深遠的影響。

　　「這是個強烈的信號。」中國政法大學教授樊崇義認為,檢察機關轉變傳統辦案模式必然帶來訴訟變革,刑事辯護工作也必須轉型和調整。

　　中國政法大學教授顧永忠認為,如果真正實現了少捕、慎押,刑罰「實報實銷」現象會大大減少,這意味着審前辯護作用會有更大的顯現。

　　北京大學法學院教授車浩曾在最高檢一廳掛職副廳長一年,他特別遺憾自己在最高檢開展羈押必要性審查專項活動的前夕離開。在他看來,降低羈押率落實到位,恰恰是我們用自己所獨有而西方國家難有的一些治理優勢和制度特色,彰顯大國治理優勢和制度自信,不是破舊,而是立新。

　　「最大限度分化犯罪、減少社會對立面,促進內生穩定,厚植黨的執政基礎,這就是改革釋放的最大善意。」重慶市人民檢察院檢察長賀恆揚表示。

　　四

　　民之所憂,我必念之;民之所盼,我必行之。

　　檢察改革的「四梁十柱」形成後,如何保障「四大檢察」齊頭並進協調發展?「在辦案中監督,在監督中辦案」「精準監督、智慧藉助、雙贏多贏共贏」等一系列檢察監督新理念的形成、推開,應該是最高檢黨組為改革導引的「穿石清泉」。

　　行政檢察作為「四大檢察」的重要一環,近幾年「逆風飛揚」,在補短板上狠下功夫。在今年1月17日召開的全國檢察長(擴大)會議上,記者獲悉,檢察機關積極履行法律監督辦案職能,專門部署依法助力解決拖欠農民工工資問題,嚴懲惡意欠薪犯罪;共辦理支持起訴案件5.9萬件。針對一些行政訴訟「程序空轉」,案雖結、事難了,常態化開展行政爭議實質性化解活動,防止簡單以「程序無不當」「辦理無違法」即結案,共有效化解行政爭議9100餘件。

　　對涉及人民群眾的「急難愁盼」問題,法律只有原則規定但沒有具體規定的,最高檢明確要求:越是老百姓身邊的小案越是關乎具體民生,檢察機關在辦理信訪案件時要「如我在訴」「止於至善」;在辦案中發現存在治理、管理漏洞的要作為「兜底」的機關「管」起來,以檢察履職監督辦案中的「我管」促各方履職聯手「都管」,幫助老百姓解決好煩心事憂心事。

　　有一起離婚案件被張軍檢察長在最高檢黨史學習教育專題黨課上,省部級、廳局級政法幹部學習貫徹習近平法治思想專題研討班作輔導報告時以及國家檢察官學院2021年秋季學期第一課上等多個重要場合提起,內部反響很大。

　　　　2021年9月7日,國家檢察官學院秋季學期第一課暨大檢察官講堂第三十四講開講,最高檢黨組書記、檢察長張軍就落實習近平法治思想、實現檢察工作高質量發展與檢察學員們交流。

　　2013年,福建省的小姚遭「莫某」騙婚,婚姻登記後「人財兩空」。小姚先以被騙婚向公安機關報案,因確有合法婚姻登記不予立案;再向民政局申請撤銷婚姻登記,因不存在脅迫等法定情形不予受理;又向法院提起離婚訴訟,因被告莫某系被冒名、不存在與小姚「離婚」問題,只能撤訴;向法院申請宣告婚姻無效,因不符合婚姻法相關規定被駁回;向法院訴請撤銷婚姻登記,又因超過5年最長起訴期限不予立案,上訴、申訴均被駁回。

　　7年間,無助的小姚一次次被「依法」推拒。其間與另一女子「共同生活」生育的孩子又上不了戶口、入不了學,生活進入了「死循環」。最後不得不求助檢察機關,最終是檢察機關以檢察建議促使原婚姻登記被依法撤銷,監督公安機關立案。截至記者發稿時,騙婚者「莫某」已歸案並被提起公訴。

　　針對小姚遭騙婚案反映的問題,最高檢沒有止步於個案辦理,而是舉一反三,要求全國各地檢察機關清理類案、積極開展監督,把「以人民為中心」落實再落實。

　　了解到全國尚有上千起類似案件,2021年,最高人民檢察院聯合最高人民法院、公安部、民政部制定並發布《關於妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導意見》,打通司法與行政的堵點,從制度上解決冒名頂替或以虛假方式婚姻登記問題,落實「都管」。

　　習近平總書記強調,法治建設既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。

　　最高檢第七檢察廳廳長張相軍表示,小姚離婚案只是全國行政爭議實質性化解案件的一個縮影,是最高檢強調從具體案件中「見微知著」「辦理一案帶動一片」辦案理念最好的體現。

　　中國政法大學教授劉藝評價,該案雖不複雜,但涉及民事、行政和刑事三方面法律關係,檢察機關通過公開聽證會,採用檢察建議的方式,突破了形式無違法即可結案的窠臼,實質性地化解了糾紛,真正做實了「以人民為中心」。

　　記者手記:走進小姚家

　　2021年12月23日,記者與張相軍一行下飛機即匆匆前往距離福州市區六十餘公里的閩侯縣太湖鄉。山裡的路彎道很多,頗有些崎嶇,到達大湖村時,適逢雨後,小姚媽媽、小姚妻子阿珠以及孩子們早已站在家門口泥濘的路邊等候。

　　小姚真正的家其實是在閩侯更遠的東姚村,為了孩子上學方便,一家租住在一間老木房裡。這是木板結構的二層老房,木樓梯踩上去嘎吱作響,需要小心翼翼的爬上爬下,進屋門的時候還需要彎腰側身才進得去。屋子小得幾乎沒有下腳的地方,但小姚媽媽仍然熱情地張羅着。

　　「沒有檢察院,我兒子就『離』不了婚,也結不了婚,孩子也不能解決戶口,檢察院還幫我們申請了司法救助,是我們的大恩人。」從進屋到離開的兩個多小時裡,小姚媽媽感謝的話可以用「喋喋不休」來描述,那份發自肺腑的真誠讓人莫名地感動。

　　檢察官們與小姚媽媽聊天的時候,記者環顧四周發現,屋內光線微弱,大白天也要開着電燈,破舊的屋子裡到處都擺放着雜物,牆壁早已斑駁泛黃,房子很窄很暗很潮濕,黏糊糊的餐桌面基本都禿嚕了皮,上面擺放着吃剩的一盤菜花、一盤生菜葉還有一小塊肉。(見圖片)記者推開窗戶,外面是鄰居用來養雞養鴨的小空地,一股寒氣裹挾着雨後的濕氣帶着混雜的氣味灌進屋裡。

　　相比於個頭不是很高性格木訥的小姚,阿珠白白淨淨更善言談。記者採訪小姚時,他們9歲和7歲的兩個兒子安安靜靜地坐在樓梯上玩手機,有時也會跑到媽媽的懷裡蹭一蹭。真是難以想象,沒有檢察院幫助的那幾年,這一家人的生活是怎麼熬過來的?

　　「回憶起來仍然像噩夢一樣」,小姚對那個午後記憶猶新。1984年出生的小姚自身條件不是太好,個頭很矮。9年前,經媒人介紹與廣西姑娘「莫某」相識,沒過幾天「莫某」便爽快答應結婚,條件是7萬元的彩禮。2013年12月11日,小姚從堂哥家借錢與「莫某」急吼吼地到民政局領了結婚證,第二天「莫某」提出要把錢匯回老家,匯完錢後又要去郵局把戶口本寄回去。

　　小姚說:「那天郵局人特別多,她說想出去透透氣,我便填單子,僅兩三分鐘的功夫,再一回頭,就不見了人影。」抱着僥倖心理的小姚在街上四處找尋,無果後趕緊打電話告訴了父母。

　　小姚媽媽形容「那天真的就好像是天塌下來啦」,一家人的生活自此跌入「萬丈深淵」,通過多種渠道尋求救濟都石沉大海。記者問:「你是怎麼想到去檢察院的呢?」小姚回答是一位好心的律師告訴他「檢察機關有一個『群眾件件有回覆』,建議再去試試看」。2020年7月,抱着最後的希望,小姚叩響了檢察院的門。

　　記者採訪時了解到,該案非常特殊,公安機關不立案、民政局不撤銷結婚登記、法院駁回離婚起訴、不立案行政訴訟,都沒有法律上明顯不當,檢察機關因此直接作出不支持監督申請決定,也完全合情合理。

　　可是各部門都不管,小姚怎麼辦呢?他的難題不是又回到原點了嗎?

　　考慮到這個案件涉及法律、政策問題的複雜性,閩侯縣人民檢察院立即將這一件「小案」層報省檢察院,霍敏檢察長組織研判後,決定依照福建省檢察機關行政爭議實質性化解「路線圖」機制啟動化解程序,並由省市縣三級院組成辦案組聯動開展化解工作。

　　為了能幫助小姚打開該案「死結」,檢察官們做了大量工作。閩侯縣人民檢察院檢察長張春告訴記者,他們向縣民政局調取婚姻登記檔案材料,通過民政部門的全國婚姻信息聯網查詢系統,查明「莫某」名下竟有5次婚姻登記信息同時存續,依次在廣西、浙江、山西、福建、安徽,也就是說,受害者並不止小姚一人,這給他們提供了新的辦案思路,如果能夠促成公安機關確定詐騙事實,或許能打消民政部門「糾錯」的顧慮。

　　因而他們決定以離本案發案時間最近的山西另起案件作為突破口進行核查,先後輾轉多地市走訪民政局、公安局、檔案館等單位,跨越1800多公里的走訪,終於查明「莫某」冒名在多地登記結婚騙取彩禮的關鍵事實,最終促成刑事立案。但撤銷婚姻登記遠沒有想象的那麼容易,法律對這類情形如何處理缺乏明確規定……

　　為進一步統一認識分歧,檢察機關組織召開公開聽證會和專家論證會達成了共識,最後是依據《福建省行政執法條例》自行糾錯規定發出檢察建議,才真正迎來案件的轉機。

　　張軍多次強調「辦案就是辦理他人的人生」。7年間,小姚離婚案中的坎坷如過山車般令人唏噓,現如今他的真實感受如何?快言快語的阿珠給記者展示了兩人去年辦下來的結婚證。「我每天都看一遍,特怕弄丟了」,樸實的笑容里充滿幸福。

　　快離開時,記者問,哥哥叫什麼名字啊?弟弟大聲搶答說,「他叫姚小資我叫岳小宇(化名),我跟媽媽姓」,兩個孩子眼睛裡的那份清澈深深地印在腦海里……

　　圖為《法治日報》記者現場採訪

五

　　開局關係全局,起步決定後勢,機遇總是與挑戰並存。

　　黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把黨和國家監督理論與實踐發展到一個全新的高度,法律監督的重要性也日益凸顯。

　　2021年6月,在建黨百年、黨絕對領導下的人民檢察制度創立90周年這一歷史性時刻,全體檢察人、法律人見證了黨中央一份重要文件的下發,它的名字叫做《中共中央關於加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》。

　　這是一份擘畫新時代檢察監督工作宏偉藍圖的重量級文件,更是人民檢察事業發展歷程中一份彪炳史冊具有劃時代意義的中央文件。

　　萬山磅礴,必有主峰!《意見》明確提出加強黨對檢察工作的絕對領導,確保檢察機關依法履行憲法法律賦予的法律監督職責。《意見》是貫徹習近平法治思想的重要成果,是黨中央賦予檢察機關的首要政治責任,同時也是各執法司法機關的共同責任……如聲聲戰鼓催人振奮,讓20多萬檢察官熱血沸騰!讓法律人配合、制約中履職更加增強了責任共同體的意識!

　　中國人民大學教授韓大元評價,《意見》涉及的很多工作,檢察機關已經在各政法機關中探索或者在開展,從中央文件層面予以肯定,體現了黨中央對檢察和政法工作的新要求。

　　在全國人大代表、清華大學法學院教授周光權看來,其最大貢獻在於明確了新時代檢察工作新領域、新方向。

　　眾所周知,雖然憲法第一百三十四條明確規定「人民檢察院是國家的法律監督機關」,但在一些有關法律監督的具體問題上,長期未能形成共識,檢察權與監督權的各種分歧可謂剪不斷理還亂。

　　《意見》充分肯定並發展了新時代檢察機關在「四大檢察」上的布局與建設,如撥雲見日般為「在辦案中監督、在監督中辦案」理念注入了新的思想源泉。

　　檢察高質量發展,最終要落到履職辦案上。改革者深知,離開辦案,監督權就是無源之水,無本之木,如同空中樓閣無法落地,離開辦案,檢察權必然落空。辦案不是喊口號,需要真正的行家裡手——會閱卷、能辦案、懂辦案、辦好案。

　　作為「四大檢察」全面協調充分發展中的重要一環,民事檢察最需「破繭成蝶」,走出自己的「強『民』之路」。為了解決長期以來重刑輕民、民事監督疲軟無法對症下藥問題,先從人着手。2019年,最高檢把目光投向最高人民法院,普通員額法官馮小光進入視線。政治部找他談話時,他頗感意外。他清楚記得履新後與張軍兩個小時的交流,這也是他第一次有機會見到曾經的「法院領導」,外界有關兩人之前認識的說法,在他看來不過就是個笑話。

　　談論話題直擊民事檢察工作的痛點、難點,就民事訴訟如何實施精準監督、類案監督,張軍提出明確思路,「辦理一案,帶動一片,促進解決一類問題」。為什麼提精準監督?因為民事案件的抗訴,也包括刑事案件的抗訴,有時候一些地方追求數量,不僅浪費司法資源,也不利維護司法權威。

　　「聚焦典型引領性案件,具有司法政策創新性的案件,抗一件能夠讓下級檢察機關參照辦理。抗訴成功,司法機關辦理同類案件今後可以參照辦理,這就叫精準。」最高檢第六檢察廳廳長馮小光表示。

　　馮小光介紹,最高檢精準辦理民事訴訟監督案件,持續推進正、副卷一併調閱制度和全國執行與法律監督工作平台建設工作,指導各地民事檢察部門不斷探索推進民事支持起訴、虛假訴訟監督、民事檢察和解、民事檢察聽證等新領域的檢察監督,正在培育民事檢察監督、當事人合法權利維護新的增長點。

　　關於公益訴訟,記者採訪時方知,系統內外、上下曾經分歧也很大。首先是在檢察機關內部,最根本的爭議是法定新增公益訴訟職能的定位問題。公益代表人,是傳統的法律監督職能派生的還是一種新的獨立的職能?2019年全國人大常委會聽取最高人民檢察院公益訴訟專項報告期間,張軍鮮明地提出了「公益訴訟是以訴的形式履行法律監督職責」,最高檢第八檢察廳廳長胡衛列認為,這是最高檢黨組對爭議給出了明確的答案。

　　應當說,檢察機關對行政機關的監督一直是個有些敏感的話題,公益訴訟也涉及到檢察機關對行政機關進行監督的邊界問題。有的行政機關不很理解,有的則有着防範和牴觸情緒。

　　最高檢黨組多次強調,監督不是零和博弈。檢察機關的工作是為了厚植黨執政的政治基礎,為黨中央贏得民心,贏得了民心當然也會贏得各級黨政領導的支持。2018年4月,張軍在民行廳調研時就公益訴訟檢察率先提出「雙贏多贏共贏」理念。

　　「訴前建議不好嗎?不要總把監督掛在嘴邊,要設身處地把自己擺進去,讓地方政府知道你是在助力法治政府法治建設。」胡衛列介紹,這是張軍給大家講的心裡話,具有很強的實踐指導性,目前已經成為延展到所有檢察職能運行的新理念。

　　數據顯示,最高檢、省級檢察院直接辦理跨域、影響性案件110件,以訴前實現維護公益目的為最佳司法狀態,99%以上案件在訴前解決了公益損害問題,對檢察建議不能落實的,提起訴訟1萬餘件,99%以上獲庭審支持,成為法治樣本。

　　在中國人民大學教授王軼看來:「檢察機關提起公益訴訟,可以說是立足中國實際,展現中國智慧提出的最有效的解決方案。」

　　記者認真梳理後發現,相較於「四大檢察」的驚艷亮相,刑事執行監督的部署最早,這可能與張軍擔任司法部部長的經歷有關。據悉,他在擔任司法部部長調研期間,一些監獄局長反映派駐檢察官有的把多位親屬安排在自己系統,掃黑除惡鬥爭中的孫小果、郭文思、巴圖孟和「紙面服刑」案,更顯示檢察執行監督不少形同虛設。

　　因而,2018年5月,最高檢針對派駐監獄檢察人員相對固定、監督敏感性不強甚至被同化問題,創新試點監獄巡迴檢察工作機制,改「派駐」為「派駐+巡迴」。試點不到半年,2018年人民檢察院組織法修改,巡迴檢察制度被納入,最高檢貫徹執行中,又創新開展從省內再「跨省」交叉巡迴檢察,探索長治常效機制。

　　還記得改革伊始,最高檢黨組提出的「轉隸就是轉機,關上一扇窗就是打開一道門嗎?」

　　最初,我們把目光投向了「公益訴訟」,理所當然地認為這便是那道門,因為這項工作不僅得到黨中央的肯定,更是深得民心,「萬峰湖案」「南四湖案」「侮辱英烈案」哪一件不與我們的生活密切相關,就連今年國足失利都會有網友提出「強烈建議最高檢對中國男足提起公益訴訟並要求懲罰性賠償,藉此推進公益訴訟檢察新發展」(見圖片),雖為吐槽,亦足洞見公益訴訟的影響力。

　　讓人欣喜的是,四年間,公益訴訟雖然做得風生水起但並不是唯一的發力點。最高檢第九檢察廳廳長那艷芳介紹,未檢司法保護工作立足檢察履職融入家庭保護、學校保護、社會保護、網絡保護、政府保護,實現「1+5>6=實」。第十檢察廳廳長徐向春表示,控告申訴圍繞「群眾信訪件件有回覆」到大力推開公開聽證、建立基層院檢察長辦理首次信訪制度,群眾信訪「倒三角」結構已獲持續改善。

　　這裡必須提及的是一項體現「國之大者」,不僅着眼於提升訴訟效率、節約司法資源,更有利於化解社會矛盾、減少社會對立面、促進罪犯改造的黨中央決定建立的認罪認罰從寬制度。眾所周知,2019年,為貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,最高檢作出認罪認罰年底當月70%適用率的工作部署,這一數字將檢察機關拋在了風口浪尖上。外部認為是「高歌猛進」;內部基層檢察官感覺工作量太大,甚至當作問題反映給了中央巡視組,超乎外部想象。

　　幾年來,檢察機關與公安、法院等執法司法機關密切配合,與辯護律師、值班律師協同溝通意見,積極承擔訴訟制度改革賦予的主導責任,不僅與犯罪嫌疑人面對面、還細緻做好被害方工作,聽取當事人、律師意見同步錄音錄像,虛心向法官學習量刑建議的把握標準。數據顯示,2021年適用率超過85%(而據了解,實際比例更高),量刑建議採納率超過97%,說明檢察官向法官「學徒」可以出師了。一審服判率96%還多,高出其他刑事案件20多個百分點。

　　「從源頭上減少了大量上訴、申訴案件,根本靠的是訴訟制度優越。」黑龍江省人民檢察院檢察長高繼明如是感慨!

　　2018年以來,最高檢針對校園安全、司法公告送達、金融監管、窨井管理、虛假訴訟、網絡整治等問題,先後發出一號至六號檢察建議;2021年又針對寄遞毒品等問題向國家郵政局發出「七號檢察建議」,抄送交通運輸部、商務部等12個部門,促進形成監管合力。檢察機關通過能動履職,徐徐推開的豈只是一道「門」?!

　　2021年有幾個重要工作機制的設立引人注目。最高檢駐中國證監會檢察室成立;會同八部門共同成立的企業合規第三方監督評估機制管委會成立;最高檢知識產權檢察辦公室成立;會同公安部的偵查監督與協作配合辦公室成立……這些工作機構相繼「閃亮登場」,意味着檢察改革「更多道門」還在被推開,門開處「幻化」成的路,那是坦途……

　　尾記

　　只有思想破冰,行動才能突圍。黨的檢察事業欣逢最好發展時期,既迎來前所未有的發展機遇,也面臨更高履職要求。

　　2022年2月4日晚,采自古奧林匹亞的火種映照北京夜空,這是新冠肺炎疫情發生以來最大規模的全球體育盛會,運動員們馳騁于堅冰之上,翱翔於絨雪之間,展競技之美,揚文明之光!

　　回望百年風雨滄桑,從覺醒年代到崛起時代,從20世紀初的「奧運三問」到新時代的「雙奧之城」,中華民族迎來從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。冬奧之約,中國之諾。中國能,是因為偉大的中國共產黨能!

　　一夜春雨過,千畦盡成綠。每一個清冷的「雨水」時節,我們更期待的是春潮湧動!今年,黨的二十大將勝利召開,檢察機關如何走好「新的趕考之路」,是時代之問,也是每一位檢察人的時代命題。山海遠闊,讓我們一起向未來!

是每一位檢察人的時代命題。山海遠闊,讓我們一起向未來!