完善立法保障農村婦女合法權益

編者按：

伴隨農村土地和集體產權制度改革進程，在新形勢下如何進一步完善立法，更好地保障農村婦女合法權益？農民日報推出特別策劃，專題採訪全國人大代表、全國政協委員、婦女權益保護資深律師、土地制度和農村組織的研究學者，為大家集中解析完善立法保障農村婦女合法權益議題，講述事關多部法律立法完善建議和當前司法救濟路徑焦點。

全國人大代表方燕：

做好與民法典銜接修訂工作 平等保護農村群眾合法權益

全國人大代表、陝西省律師協會副會長方燕是一位執業20餘年的律師，從事法律援助公益多年，始終關注弱勢群體權益保護。這樣的經歷，讓她當選全國人大代表後在履職盡責、參政議政中表現出色，連年提出一系列高質量議案和建議，內容涉及婦女、兒童、老人等弱勢群體的權益保障及促進國家法治建設等廣泛議題。

2021年全國兩會期間，方燕提交了《關於修改的議案》，建議借鑑民法典相關規定，做好婦女權益保障法與民法典銜接的修訂工作，確保其與民法典保持一致性的同時，加強對婦女權益的保護。

在談及農村土地和集體產權制度下婦女權益的保護時，方燕表示，婦女權益保障法第三十三條第一款規定「任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益」，但並未就追責機制、救濟途徑等作出規定。民法典第二百六十五條第二款則為農村集體經濟組織成員提供了救濟途徑：「農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。」

作為保障婦女權益的一項重要法律制度，婦女權益保障法應當與民法典保持一致，明確婦女權益受到侵害時可以採取的救濟措施。為此，方燕建議，將婦女權益保障法第三十三條第一款修改為「任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害婦女合法權益的，受侵害婦女可以請求人民法院予以撤銷」。

此外，雖然婦女權益保障法、農村土地承包法等法律法規，針對因婦女結婚、離婚、喪偶等情形作出規定，但是由於目前我國法律法規對於農村集體經濟組織成員的認定尚無明確標準，這為村民集體決策提供了空間，在實踐中往往表現為村民會議決議、村規民約等以少數服從多數或民主表決為由，違反我國憲法、法律規定的男女平等原則，產生集體決策侵害農村婦女權益的問題。因此，方燕認為，在相關法律中增加規定農村集體經濟組織成員的認定標準，有助於確保婦女在農村集體經濟組織中的權益得到保護。

由於缺乏關於農村集體經濟組織成員資格的法律規定，在實踐中，有些地方政府和人民法院先後探索制定相關文件，試圖明確集體經濟組織成員資格的認定標準，定分止爭。比如，有的高級人民法院根據土地管理法、農村土地承包法、村民委員會組織法、婦女權益保障法以及《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等多部法律和司法解釋，印發關於農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件審判工作指引，但是在《最高人民法院關於規範高級人民法院制定審判業務文件編發參考性案例工作的通知》印發以後，特別是在2018年12月29日修改、2019年1月1日起施行的農村土地承包法第六十九條規定生效後，個別已經出台且在實踐中發揮積極作用的文件處境尷尬。

對此，方燕呼籲全國人大儘快對農村土地承包法第六十九條「確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定」作出立法解釋，或者制定專門法律，明確農村集體經濟組織成員資格的原則和條件等關鍵問題。同時，她還呼籲最高人民法院統一裁判標準，提高審判質效，引導各級人民法院依法妥善審理涉農村土地承包糾紛案件、涉農村集體經濟組織成員權益糾紛案件，平等保護農村群眾合法權益。

全國政協委員陳中紅：

完善法律落實男女平等國策 構建協調聯動機制保障權益

全國政協委員陳中紅是宜墾（天津）集團有限公司董事長，也是天津市婦聯兼職副主席，並身兼全國農產品流通協會女經紀人分會副會長、天津市農業發展巾幗促進會會長、天津市農學會副理事長等多個社會職務。多年來，陳中紅熱心社會公益事業，利用多方資源搭建平台幫扶貧困地區，榮獲「全國脫貧攻堅先進個人」光榮稱號。陳中紅深入了解農村婦女群眾的所思、所想、所急、所盼，繼而轉化為履職盡責的委員提案，落實到堅持建言資政和凝聚共識雙向發力的參政議政實踐中。

2021年全國兩會期間，陳中紅提交多份提案，事關鄉村振興、保障農村婦女土地權益等諸多議題。陳中紅表示，伴隨土地承包經營權確權登記頒證、農村宅基地和集體建設用地改革試點及農村集體產權制度改革試點工作的不斷推進，農戶家庭的土地承包經營權、宅基地使用權越來越穩定地帶來財產性收益。但她在基層調研中發現，受重男輕女、從夫居等傳統觀念和習俗影響，農村婦女因出嫁或離婚或喪偶等原因，可能無法享有平等的土地權益保障。

陳中紅進一步解釋說，問題表現形式多樣。有的表現為出嫁婦女的村民待遇「兩頭空」。其中，有的「農嫁農」婦女，在婆家屬於新進人，在娘家因其出嫁不再享有集體經濟組織成員資格，淪為「兩頭空」不享受土地及其權益分配；有的「農嫁非」婦女，戶口無法遷出，在娘家不再享有村民待遇，還有的出嫁女婚後依然生活在娘家村，但全家無法享受到村民待遇。

離婚婦女的村民待遇也容易「兩頭空」。有的婦女離婚後回到娘家村生活，娘家村拒絕其遷回戶口，在婆家村也無法享受村民待遇；有的離婚婦女雖然將戶口遷回娘家村，但娘家村拒絕恢復其村民待遇；有的婦女離婚後仍舊在婆家村居住生活，但村委會不承認其是該村村民，若前夫再婚，對前妻和再婚妻子，村里只承認一人享受村民待遇，導致其中一人出現「兩頭空」。

喪偶婦女的村民待遇難保障。育有子女的喪偶婦女部分能享受村民待遇，但沒有子女的喪偶婦女，則不能平等享受村民待遇。有的婦女喪偶後與外村人再婚，但仍在原村居住生活，戶口未遷出，一般也很難享受村民待遇。

村民決議含有集體經濟組織成員權利差異化條款。有的村委會以村民自治為由制定的分配方案或村民會議決議等規定，對男女實行不一樣的利益分配政策，以「多數決」為由侵犯婦女的合法權益。同時，由於審查和監督環節缺位，鄉鎮人民政府和街道辦事處等缺乏行之有效的解決辦法。

據此，陳中紅委員建議全國人大進一步修訂完善村民委員會組織法。她建議全國人大常委會將村民委員會組織法的執行情況列入年度監督項目，重點調研檢查第二十七條執行情況，即「村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正」。對實踐中鄉鎮政府履行監督管理責任情況及存在的問題進行檢查。

在執法檢查基礎上，陳中紅建議進一步完善該法律或對該法相關條款進行立法解釋。村民委員會組織法第五條規定，「鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。」實踐中，由於但書條款的規定，行政機關、司法機關認為對於農村集體經濟組織成員資格的確認及與之相關的土地承包等權益分配屬於村民自治範疇。即便其自治決議實際侵害婦女權益，也傾向於認為無權監督、糾正，或者指令村委會改正後，其重新啟動村民大會仍然作出原決定。陳中紅建議立法機關進一步完善村民委員會組織法，對責令改正的內容、方式、程序細化明確。

借鑑一些地方的成功經驗，陳中紅建議進一步完善保障農村婦女平等享有土地權益工作機制。由中央全面依法治國委員會辦公室牽頭，農業農村、民政、財政、司法、婦聯、信訪等相關部門參與，構建跨部門保障農村婦女平等享有土地權益協調聯動機制，共同研究出台確認農村集體經濟組織成員身份的指導意見，明確成員身份確認的基本條件、工作程序和原則。另外，陳中紅還建議進一步完善鄉村治理考核體系，建議在依法治省、依法治市的考核指標中增加專項考核指標並設置相應分值，以此增加鄉鎮政府協調解決此類問題的原動力。

廣東省律協婚姻家庭法律專業委員會主任游植龍：

維護婦女合法權益 明確司法救濟路徑

作為一級律師，廣東省律師協會婚姻家庭法律專業委員會主任游植龍，深耕婦女權益保護實踐與理論30年，早在2013年就獲評「全國維護婦女兒童權益先進個人」。多年初心未改，從2009年開始，游植龍律師屢屢參與廣東省婦聯組織的「三八」國際勞動婦女節與婦聯主席共同接聽12338婦女熱線活動，多次接觸關於農村外嫁女權益糾紛的話題，也成功代理過外嫁女權益糾紛案例，幫助妥善化解過多年信訪積案，有效維護了農村社會和諧穩定，保障了外嫁女合法權益。

游植龍律師介紹，為維護法律權威，保障農村外嫁女及其子女合法權益，在司法實踐中，經過探索，不少地方摸索出通過行政訴訟解決問題的模式，形成「三步走」的處理程序，即：鄉鎮人民政府（街道辦事處）作出行政處理決定——向縣（區）人民政府申請行政複議——向人民法院提起行政訴訟，在一定程度上有效維護了農村外嫁女土地權益及相關經濟權益。

然而，2018年12月29日修改、2019年1月1日起施行的農村土地承包法第六十九條規定：「確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定。」該規定的本意在於規範農村集體經濟組織成員身份認定，避免混亂，確保村民會議決議、村規民約中的相關規定不能以「少數服從多數」「民主表決」為由違反國家法律、法規規定。

但是，由於確認農村集體經濟組織成員身份的相關法律、法規至今仍未出台，反而導致有些地方的人民法院認為「目前我國尚無法律、法規對集體經濟組織成員身份認定的原則、程序予以明文規定，因此，無法通過民事訴訟對集體經濟組織成員資格作出認定」，並因此對農村婦女維護合法權益的相關訴訟請求不予支持。比如，最高人民法院（2019）最高法行申13764號行政裁定書也以2018年新修訂的農村土地承包法第六十九條規定為由認為：「故現有的法律、法規並未授權縣級人民政府可以確定農村集體經濟組織成員的資格。有關集體經濟組織成員身份的確認，應當由農村集體經濟組織討論決定。同時，有關農村集體經濟組織成員資格的糾紛，亦不屬行政訴訟的受案範圍。」

2018年農村土地承包法新增加的第六十九條內容，部分導致有些地方的人民法院對農村外嫁女行政訴訟程序不予支持，也導致有效解決農村外嫁女問題「三步走」處理程序的失效，原有的司法救濟路徑被堵，不利於農村社會和諧穩定。

怎麼辦？游植龍律師建議，全國人大或國務院應儘快制定農村集體經濟組織成員身份確認的法律或行政法規，就農村集體經濟組織成員身份確認的基本原則、基本條件、喪失情形，確認的程序、要求等作出明確規定。

同時，鄉鎮人民政府和街道辦事處等部門必須認真落實民政部、中央組織部、中央政法委、中央文明辦、司法部、農業農村部、全國婦聯7部門聯合出台的《關於做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，對村規民約予以認真審核把關，特別關注村規民約等村民自治文件、村民會議決定等是否侵犯農村婦女合法權益，必要時可以徵詢地方法規政策性別平等諮詢評估委員會專家意見，把農村婦女權益保障工作作為貫徹落實男女平等基本國策、促進農村經濟社會發展、推進基層治理體系和治理能力現代化的一項基礎性工程來抓。

另外，游植龍律師還建議農業農村、民政、司法等部門可就農村婦女權益保障問題制定相關規定和範本，多部門合力聯動，切實維護農村婦女合法權益。

中國社會科學院農村發展研究所研究員楊一介：

加快農村集體經濟組織立法 切實保障農民群眾合法權益

中國社會科學院農村發展研究所研究員楊一介是一位法學博士，十餘年來一直從事土地制度和農村組織的研究。此前他在地方法院從事民事審判工作。在他看來，農村集體經濟組織立法事關完善農村基本經營制度，事關農村社會和諧穩定，應加快其立法進程。

楊一介介紹說，農村改革後的集體經濟組織內涵與農村改革前的集體經濟組織內涵存在本質區別。農村集體經濟組織與一般的經濟組織不同，它是實行農村基本經營制度的主體。立法需要充分考慮農村集體經濟組織的多種功能，以彰顯其主體性。近年農村集體產權制度改革實踐積累了建立新型農村集體經濟組織的經驗，其中的一些經驗具有可複製、可推廣價值。如何進一步將這些可複製、可推廣的經驗上升為法律規則，是農村組織體系建設的一項重要任務。與此同時，現行涉農法律體系中缺乏專門調整農村集體經濟組織的法律，但在相關立法工作中，農村集體經濟組織的法律規制為不同層級的立法工作所重視。

成員資格的認定是設立集體經濟組織的基礎，成員權規則是立法的一個難點。楊一介表示，集體經濟組織成員權屬於農民的基本權利，因而需要通過國家立法設定關於集體經濟組織成員權的基本規則。集體產權制度改革實踐表明，在地方實踐中識別和認定成員資格的標準存在程度不同的差異。另外，在農民集體內部，成員資格的認定也會存在爭議，這主要體現在對一些特殊群體的成員資格的認定上。其中，部分農村婦女的成員資格爭議造成的消極影響尤其需要在立法中得到充分關注。

男女平等的基本國策同樣需要在集體產權制度中得到貫徹落實。對此，楊一介坦言，立法中的成員權規則應在總結地方實踐的基礎上，以指導性原則為導向，賦予集體經濟組織較為充分的自主決定權。在不違背強制性法律規則的前提下，集體經濟組織成員權的取得和喪失的具體規則，由集體經濟組織章程解決。但與此同時，需要構建集體經濟組織成員權爭議司法救濟機制。就婦女權益保障而言，在農村集體經濟組織成員資格認定中，不僅認定過程要始終貫徹男女平等原則，在民主決策程序的設定上，也要取得大多數群眾認可，以此體現農民集體的集體意志。另一方面，為避免實行「多數決」原則可能造成的有失公義，應為成員資格爭議提供充分、可行的司法救濟渠道。同時，通過制定集體經濟組織章程、村規民約等方式限制或剝奪村民基本權利的現象應當避免或予以糾正。

楊一介還表示，農村集體經濟組織立法，應以切實保障廣大農民群眾合法權益為出發點，做好與民法典、農村土地承包法等法律的銜接，為完善農村基層組織體系提供法律保障。

【記者手記】因應時代新需求 滿足群眾新期待

男女平等是我國基本國策。我國憲法第四十八條規定，中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視婦女事業和婦女工作，強調要積極保障婦女權益，要把保障婦女權益系統納入法律法規，上升為國家意志，內化為社會行為規範。一系列涉及婦女權益的法律法規、公共政策和制度措施相繼出台，我國婦女事業取得長足發展，現已建立包括100多部法律法規在內的全面保障婦女權益法律體系。同時也應看到，婦女權益保護領域新老問題交織，發展不平衡、不充分的矛盾仍然突出。在廣大農村地區，伴隨農村土地和集體產權制度改革進程，依法維護婦女合法權益面臨挑戰，既有老問題表現出新形式，也有發展中的新情況、新問題產生。

新時代，新征程。因時而變，廣大農村婦女對美好生活的嚮往更加強烈，對社會公平正義的渴望更加迫切，對完善立法保障婦女合法權益的期盼更加熱切。現行婦女權益保障法和其他涉及農村婦女權益規定的多項相關法律，其中一些條文規定，已經不適應新時代、新需求、新期盼。比如，一些條文簡單援引其他法律中有關婦女權益保護的規定，保障力度不夠；一些條文過於籠統，缺乏剛性約束，科學性、可操作性不足；一些條文則滯後於經濟、社會發展和其他法律修訂，需要進行銜接並補充完善。

每年全國兩會期間，都有全國人大代表和全國政協委員，就完善立法保障農村婦女合法權益問題提出事關多部法律的修法議案、代表建議和委員提案。每年全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室收到的審查建議中，也都有一定數量涉及農村婦女權益保護問題，包括農村土地承包中外嫁女權益問題、農村集體經濟組織中婦女成員權益問題以及土地征遷補償問題、訴訟權利問題等，其中有一些屬於地方立法當中存在的問題，但需要通過修訂、完善上位法來解決。

回應人民群眾重大關切，全國人大常委會已將修訂婦女權益保障法納入2021年重點立法工作；修改村民委員會組織法已納入十三屆全國人大常委會立法規劃第二類項目，由國務院提請審議，全國人大社會建設委員會負責聯繫。目前已完成第一步修改，即「法定任期由3年改為5年」，第二步系統修訂工作正在抓緊進行，爭取在本屆內提請全國人大常委會審議；制定農村集體經濟組織法，是鄉村振興中一個十分重要的任務，全國人大常委會組織調研組也已就農村集體產權制度改革及農村集體經濟組織立法認真開展調研……

放眼未來，廣大農村婦女權益的保護依然是婦女權益保障的重點，完善立法進一步維護好農村婦女在改革發展中的合法權益，我們相信來日可期。

農民日報·中國農網記者 李秀萍

【來源：中國農網】

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