宋才發、宋強：鄉村振興制度建設的內涵及路徑探討

中宏網北京3月23日電為貫徹落實習近平總書記關於「制度具有管長遠、管根本的作用」，「制度保障是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系」的指示精神，《貴州民族研究》（2020年第1期隆重推出「鄉村振興專題研究」，由宋才發教授主持並評點專欄文章。

該專欄首篇發表中央民族大學法學院首任院長宋才發教授、貴州民族大學法學院院長宋強教授的學術論文《鄉村振興制度建設的內涵及路徑探討》。論文強調以「活業、活人、活村」為路徑，着力從制度建設上為鄉村振興探索「農業優先發展」「城鄉融合發展」的新路子引發媒體及社會各界熱議，獲得社會各界的高度重視和良好的社會影響。

論文第一作者宋才發教授系中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘「相思湖講席教授」，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師。

　鄉村振興制度建設的內涵及路徑探討

宋才發 宋強

2019年3月8日習近平在參加「十三屆全國人大二次會議河南代表團的審議」時指出，制度具有管長遠、管根本的作用，「制度保障是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系」。在「十三五」乃至更長的時期內實現鄉村振興的目標，關鍵在於推進鄉村制度創新和制度建設，改變不利於鄉村經濟社會發展的城市偏向公共政策，以鄉村振興制度建設為基礎，以完善農地「三權分置」制度為契機，以城鄉融合體制機制創新為支撐，以「活業、活人、活村」為路徑，走出一條「農業優先發展」「城鄉融合發展」的新路子。

一、鄉村振興制度建設的基本內容

（一）土地制度是實現鄉村振興的根本制度

實施鄉村振興戰略離不開制度供給。鄉村振興是促使千百年來貧窮落後村莊發生巨變的偉大事業，它需要國家提供保障性制度，包括土地制度、集體產權制度、基本經營制度、生態補償制度等在內的完整制度體系。土地是人們最基本的生產生活資料來源，耕地是億萬農民安身立命之本。「地少人多」「耕地資源」奇缺，是中國的基本國情。土地制度是我國廣大鄉村經濟社會發展最基礎性的制度，也是在中國特色社會主義新時代釋放鄉村發展能量的鑰匙。牢牢守住18億畝「耕地保護紅線」，遏制亂占濫用耕地的違法行為，是把13億多人的飯碗「牢牢端在自己手裡」的根本保證。自1978年改革開放以來，長期實施的農村土地「聯產承包責任制」，最大的好處就是讓農民「吃飽了肚子」，最大的副作用就是「小戶經營」，限制了農地的規模化和機械化。當下必須順應城鄉互動新格局快速發展的需要，構建城鄉資源與資本優化組合與合作制度，通過改革完善農村集體土地制度打開鄉村的封閉性。尤其要充分發揮市場在土地資源配置中的作用，通過市場機制實現農村土地應有的價值和優化配置，提高農地有效利用率、產出率和生產率。在當下中國老百姓的餐桌上，幾乎是「吃什麼都沒有安全感」，吃魚沒有魚味、吃肉沒有肉味、吃雞蛋沒有蛋味、吃青菜有濃重的農約味。食品安全的真正源頭，在農副產品供給的來源地。為確保老百姓餐桌上的安全，一定要從鄉村的田頭地間抓起。地方政府對完善土地執法監管機制、遏制土地違法行為，保證「讓老百姓吃上安全放心農產品」負有主體責任。政府要建立健全農產品產地環境監測體系，完善特色農產品產地保護制度、品牌標識保護制度，嚴厲打擊各種形式的食品安全違法犯罪行為。

　（二）三權分置是搞活鄉村經濟的制度設計

從中共十一屆三中全會到中共十八屆三中全會，農村土地制度發生了根本性的變遷，建立了農地所有權、承包權和經營權「三權分置」制度。「三權分置」的實質是遵循「落實集體土地所有權、穩定土地承包權、放活土地經營權」的基本思路，按照「以市場配置土地資源」的價值取向穩步向前推進的。依法對農民承包土地實行「三權分置」制度改革，不僅有利於鞏固和完善農村基本經營制度，而且是我國農業經營體制的一項重要創新。中共中央和國務院明確規定，「三權分置」制度無論如何不能突破兩條底線：堅持集體土地所有制和農民土地權利。現階段關於農村土地政策「放寬搞活」的基本趨向，是農民土地承包經營權轉讓，由原來限定在本村集體農戶之間進行，擴大到本縣範圍內農戶之間進行，鼓勵零亂分散的地塊向「種糧能手」集中，以利於農地耕作、播種、管理和收穫的各個環節實行機械化。進行農村「集體產權制度」改革的目的非常明確，就是要通過集體產權制度改革的具體途徑，弄清家底、盤活資產、清晰產權關係、落實權責責任，實現對農民集體經濟組織合法權益的有效保護。2019年1月1日起生效的《農村土地承包法》，第47條規定承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保。儘管土地承包經營權離民法「可自由處分」的「用益物權」的差距有較大的縮小，但是農民承包地互換和轉讓的自由度並不很高。農民宅基地是具有農村集體「成員權」資格的居民，經過批准無償從集體土地中，獲得一塊用於農戶建造住宅的土地。農民「宅基地使用權」在本質上，負載着憲法保障的農民「居者有其屋」的基本權利。自1949年新中國成立後，我國農民與生俱來就享有集體「成員權」的合法資格，每個農戶根據家庭人口多少的實際情況，向村集體申請修建家庭住宅的一塊宅基地，實實在在的具有集體「福利性質」。譬如法律規定，農民有權依據「一戶一宅」「一宅一地」原則，長期無償使用合法取得的一塊宅基地；國家在徵收農民的承包地抑或宅基地的時候，必須按照法律規定的標準，對被征地農戶實行經濟補償。按照農民宅基地「無償取得」制度設計的基點，集體成員對宅基地具有占有、使用權能，但是法律還沒有賦予其處分和收益權能。對農民宅基地進行「三權分置」改革，必須尊重土地集體所有權，創新所有權實現方式，突出和彰顯農民的主體地位；要正確理解和把握農民集體成員「資格權」，依法保障農戶「住有所居」。從一定意義上說，「農民集體組織」是由一個個「單一農民」共同資格凝聚而成的，農民對集體土地享有「最終所有權」，農地承包經營權是他們行使自己權利的一種方式。從這個角度看，農民個人抑或家庭對於承包土地（包括宅基地）的權利，在本質上就是《物權法》中規定的「自物權」。必須按照《物權法》的規定做實「土地承包經營權」，逐漸把土地承包經營權塑造成為權能充分、內容實在的「用益物權」，促使「經營權」在三權中居於核心地位。

（三）鄉村治理是實現鄉村振興戰略的總抓手

在鄉村治理大概念中的「鄉政村治」概念，是對我國政權結構以及鄉村治理結構的學理性表達，比較準確地概括和表達了立法對鄉村的基本定位。現行的「村民委員會」不是國家權力機構，《憲法》第111條把「村民委員會」定性為農村「基層群眾性自治組織」。《村民委員會組織法》第2條明確規定：「村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織」。《村民委員會組織法》是政府介入村級治理的主要立法，在該法的第4條和第5條，明確規定了農村黨組織對村委會的領導，確立了「鄉政」與「村治」的基本關係。即是說，對於鄉以下的「村」級組織，主要是採取「村民自治」的方式來實現社會治理。隨着改革開放向縱深發展以及「鄉政村治」的轉型，「鄉政村治」治理模式也陷入了前所未有的困境之中。這主要體現在鄉政介入疲軟，在鄉村治理中政府缺乏抓手；農村基層組織渙散，尤其是在「後稅費時代」，農村基層組織與基層政權和村民之間，呈現出「循環弱化」現象；農村出現整體性衰敗，農村「空心化」侵蝕了國家基層權威等。在實施鄉村治理和鄉村振興的過程中，引導千百年來習慣了單門獨戶生產和生活方式的農民群體，走上共同發展、共同富裕的農村現代化道路，必須按照中共十九大提出的「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」的總要求進行。實施鄉村振興戰略、建設美麗鄉村，離不開集體經濟組織土地制度作支撐。當下必須結合農村集體土地產權制度改革，進一步夯實鄉村振興的制度基礎，創新鄉村治理體系、走鄉村善治之路。農村基層組織既是農村發展與鄉村治理的「總抓手」和「關鍵點」，也是鄉村治理的主體，它可以借用國家權力作用，採取強幹預方式直接進入農村，激發農村恢復自治能力，推動各類資源發揮最佳效率。要通過科學立法引領和規範村級治理，把國家在農村工作中探索出來的成功經驗，凡能夠轉化為法律的就轉化為法律條款，能夠轉化為黨內法規的就轉化為黨內規範；在《鄉村振興法》還沒有出台之前，地方可以先行制定相應的地方性法規，推動村級治理法治化進程。當下尤其要通過各個層級的立法實踐活動，完善留守兒童、婦女和老人的關愛服務體系，農村居民基本養老保險制度、基本醫療保險和大病保險制度，以及特殊貧困群體最低生活保障制度體系。2019年5月29日召開的中央全面深化改革委員會第八次會議指出，在實現鄉村治理法治化的同時，要進一步推進鄉村移風易俗、建設文明鄉風，這同樣是實施鄉村振興戰略的重要內容。必須「以社會主義核心價值觀為引領，加強農村思想道德建設，充分發揮農村基層黨組織戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用，有效發揮村民自治重要作用，創新工作措施和方法，因地制宜推進移風易俗，遏制陳規陋習，提高鄉村社會文明程度。」

　二、鄉村振興制度建設存在的主要問題

（一）「城鄉二元結構」是農民獲取城市權利的障礙

1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第90條第2款規定：「中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。」關於公民遷徙自由的規定，在1975年頒布的憲法中被刪除掉了，1982年頒布的憲法以及後來的所有「憲法修正案」，沒有再列入公民遷徙自由權的條款。從科學和嚴格的意義上講，在實行生產資料公有制的社會主義國家裡，一個缺失公民「居住自由」「遷徙自由」的制度安排是不完善的，這種法律規定的公民權利抑或人的權利也是不完整的。在「一五」規劃建設時期，確實有大量青年農民湧入城市，在當時城市管理制度準備不足的情況下，這種狀況的出現給城市就業和糧食供應造成了緊張局面。新中國建國初期「農民進城」的情況，後來被政府定性為「盲目流動人口」，在每隔幾年就對城市人口清理一次的「清理」中，這些「盲流人口」陸續被國家「緊縮城市人口政策」清理回農村。1958年開始實施的「城鄉二元戶籍管制制度」，建起了一套嚴格限制農民進入城市的「城鄉區別對待」的社會制度。自此幾乎全國所有城市大門對農民實行關閉，城市與鄉村自此也就形成相互隔絕的「兩個板塊」。儘管一直到改革開放初期，國家都實行「農村支援城市」政策，但是農民卻失去了「城市權利」，被無情地排斥在工業城市化和城市現代化的大門之外。這些年來人們經常說，1978年至1998年這個實行改革開放的20年，是農民群體離開家園參與城市工業化和城市現代化建設的黃金時期，農村非農就業人數由3150萬人增長到8906萬人，農村剩餘勞動力向城市轉移的總量，由3298萬人增長到10623萬人，這確實是一個史無前例的大突破、大變革。然而「城鄉二元結構」的體制和堅如磐石的「戶籍制度」並沒有被打破，農民拼命「撞城」但沒有真正「入城」，農民始終只是在「城門外」開展自發工業化和城鎮化。少數「被城鎮化」和「被趕上樓」的農民，由於城市「門檻太高」，加之醫療、養老、教育等公共服務基本上與農民無緣，這些農民在城市裡短暫停留了一段時間後，多數人在超過勞動年齡後又「知趣」地榮歸故里。對於多數「農民工」來說，他們只不過是這場轟轟烈烈城市化的「過客」，「城鄉二元結構」「戶籍制度」是他們城市權利的人為障礙。在新時代鄉村振興推進過程中，要以市場配置農地資源為突破口，徹底清除「要素下鄉」的各種制度性障礙。現在城裡的各種要素之所以呈現出「下鄉難」「不下鄉」的狀況，根本原因在於農地的權能不清晰、不明確，農地「資源」無法抑或難於變為「資本」，因之也就難於同各種要素進行優化配置。鄉村的農地資源是鄉村振興最為寶貴的資源，應當通過農地確權促使農地資源變為資產，為農地市場的優化配置創造條件；要通過依法賦予農民農地資源、宅基地的市場配置價格能力，形成農地經營權流轉、宅基地置換的市場交易條件和權能，從制度改革上推動農民的農地資產變為農地資本，最終實現鄉村農地資源「資產化」後的「資本化」。這種依法解決農民農地價值增值問題的做法，其效應是比單純國家資金投入更為有效的舉措。

　（二）土地「二元制度」是導致鄉村失去發展權的根源

在影響和制約鄉村發展的諸多要素中，現行的城鄉土地「二元制度」仍然是極為重要的一項制度安排。在20世紀80年代初期，中央政府為支持農民群眾發展壯大集體經濟，鼓勵農民群眾利用集體建設用地資源，因地制宜地創辦了一批「鄉鎮企業」，農村建設用地量基本適應了農地改革釋放的大量剩餘勞動力。儘管1992年國家對集體建設用地的政策發生改變，但到1998年《土地管理法》修改之前，國家始終為鄉村「農地轉為集體建設用地」留有一條合法通道。1998年出台的《土地管理法》，不僅沿襲了「征地公共利益」原則、「城鄉分治」和「按照原用途補償」原則，而且規定「農地轉用」一律實行「土地徵收」制度，「建設用地」必須使用「國有土地」。這種「土地二元制度」和「土地徵收制度」，事實上成了鄉村振興土地資金來源的巨大障礙。譬如，阻礙了直接從集體土地「因用途改變而產生巨額增值」中獲取資本，限制了鄉村振興戰略實施中的「非農業」新產業新業態的發展，農民承包地的法律制度安排滯後於農地流轉的實踐需求。1999年國家出台新的「農村用地政策」，規定包括鄉鎮企業在內的所有建設用地，必須嚴格限制在土地利用總體規劃「確定的用地範圍」之內。在這種制度安排下，政府實質上是「一手托兩家」，一方面以「公共利益需要」的名義，低價把農村集體土地徵收到自己的手裡；另一方面又把徵收來的農地高價出售給土地開發商，城市政府就成了獨家供應土地者，致使「鄉村用地權力關閉」「城市用地渠道暢通」。實事求是地說，鄉村長期發展滯後甚至出現衰落，新時代仍然存在鄉村產業狹窄化、城鄉居民財富差距拉大的現實狀況，與這套二元土地制度規定脫不了關係。在這種二元土地制度安排下，農民利用集體土地從事「非農建設」的權利被剝奪，農民在鄉村發展機會受阻，最終導致鄉村失去最基本的發展權。千百年來形成的、貧瘠的「鄉村空間」，是根本無法與現代化的「城市空間」實現平等發展權的。當下鄉村振興面臨的重大問題，既有過去遺留下來的制度性問題，也有因農業轉型而出現的新問題。農民除了進城打工收入之外，最主要的收入來源就是土地財產性收入。農民的財產性收入制度保障不完善、實現不充分，這些年農村土地增值收益部分，真正用於解決農民切身利益的不多，農村建設性用地的制度安排，仍然存在「重城輕鄉」的傾向。以至於不少基層幹部和專家學者認為：「現在已經到了解決土地增值收益『取之於農、用之於城』的問題，破解農村自己的地『不能用、用不好』困局的時候了。」只有改革並完善鄉村土地配置制度，從根本上打破城鄉二元土地制度安排，實現集體建設用地和國有建設用地權利平等，才能促進「城鄉一體發展」，實現「鄉村整體復興」的夙願。

　（三）農村「宅基地制度」是制約農民發展權的瓶頸

宅基地制度是中國農村的基礎性制度，宅基地是農村集體建設用地中的組成部分，構成了鄉村土地制度的重要內容，它在保障農民住有所居、推進節約集約用地方面，發揮了無與倫比的重要作用。但是宅基地制度仍然是制約農民發展的瓶頸，包括宅基地在內的農民土地財產權益，只有在實現市場化的合法交易情況下，才能實現農民土地資源的優化配置和利益最大化。自1949年中華人民共和國成立以來，《憲法》及相關法律就明確規定，農村土地除了國有部分之外，其餘所有土地歸「農民集體所有」。「土地集體所有制」是國家對鄉村最基礎性的制度安排，農民「集體成員權」是與「土地集體所有制」捆綁在一起的。自改革開放以來，鄉村實施了一系列大膽的改革舉措，尤其是以立法的形式，賦予農民「集體成員」資格權，確實給農民群眾「吃了一顆定心丸」。無論他們外出進程務工，還是繼續在家務農，有了村集體承包給他們的「一畝三分地」，農民那顆懸着的心就踏實了，也換來了國家在鄉村的長期穩定。依據現行法律規定，農民的「土地承包權」就是農民的「財產權」，但同時又是《物權法》規定的「用益物權」。與此相適應且密不可分的「宅基地」制度，可以說是目前農村最落後的一種制度安排。農村「宅基地」制度經歷了同「農地承包經營權」制度相類似變遷，農民群眾對「宅基地」制度是又愛又恨，鄉村的衰落與無序，不能說與農村「宅基地」制度的改革滯後沒有直接關係。（1）宅基地所有權歸農民集體所有，依據「成員權」農戶可以從集體無償獲得一塊宅基地的「使用權」，同時依法擁有宅基地占有權和使用權。但是農民宅基地不允許出租、轉讓和買賣，儘管農戶的房屋可以出租和轉讓，由於宅基地使用權權能的殘缺不全（房地不可分割），事實上農民房屋所有權的權能也就難於實現。（2）宅基地在本質上是農民集體「成員權」的一種福利，因為申請和獲得宅基地使用權的前提條件，就是申請者必須具有「集體經濟組織成員」的資格權，有了這個「資格權」，農戶就可以「無期限」的享有「宅基地使用權」。儘管法律還沒有賦予宅基地出租、轉讓和買賣的權利，但是當下農民宅基地進入市場交易已經不是例外現象，這種自發進入市場交易的做法，確實與現行法律法規的規定發生了直接衝突。（3）宅基地無序擴張和房屋私搭亂建不利於鄉村振興，也加大了鄉村治理成本和未來更新的難度。尤其是隨着推進鄉村振興步伐的加快，村集體不可能永遠這樣「無償分配」宅基地，受經濟利益驅使少數農民群眾已經不顧法律約束，在自己承包的農地上興建房屋，處於管理失控狀態的「宅基地」，不僅危及到國家劃定的「18億畝耕地紅線」，加大了鄉村社會治理的難度和成本，而且有可能成為制約農民發展和鄉村振興的瓶頸。

　三、鄉村振興制度建設的基本路徑

（一）為鄉村振興建設提供規劃安排

衡量新時代鄉村振興的一個基本標誌，是看是否達到和實現空間的活業、活人與活村。「活業」是基礎、「活人」是關鍵，「活村」則是鄉村振興的最終歸宿。新時代鄉村振興不是對原來意義上「鄉土中國」的重構，而是要實現城鄉互動情勢下的「鄉村整體復興」。必須通過政府有組織、有目的的規劃安排，通過提供鄉村振興用地保障的途徑，促成新型城鄉要素流動與再配置，強化基本公共服務、老人群體養老保障、對特困群體實施精準脫貧，形成鄉村與城市互動的人流和資本流，扭轉乃至改變鄉村在衰落而未消亡的現實狀態，實現鄉村「整體復興」的振興目標。要成功地實施鄉村振興戰略、實現「鄉村整體復興」，迫切需要做到「有序推進」「規劃先行」，必須突出《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》《農村人居環境整治三年行動方案》的引領作用。規劃先行的價值在於政府能夠統籌安排各類資源，儘快補齊鄉村振興的短板，突出重點、注重質量、從容建設。中央農辦等5部委在聯合發布的《關於統籌推進村莊規劃工作的意見》（農規發[2019]1號文件）中指出，鄉村振興戰略規劃的編制實施，要將現有規模較大的中心村，確定為集聚提升類村莊；將歷史文化名村、傳統村落、少數民族村寨、特色景觀旅遊名村等，確定為特色保護類村莊；對一時還看不準的村莊暫時不做分類，留出足夠的觀察和論證時間。有條件的村可以結合實際單獨編制村莊規劃，實現村莊建設有規劃、有目標、「一張圖紙干到底」，確保村莊建設的質量水平不降低。山水林田湖草原本就是一個生命共同體，在推進鄉村振興戰略實施的進程中，特色產業布局和村莊發展要尊重規劃方案，尊重農民真實意願，體現地方優勢和農村特色。要以多樣化為美，既突出地方特色，又藴含時代特徵和文化底藴，避免出現「千村一面」的局面，始終保留村莊特有的民居風貌、鄉土文化和農業景觀。尤其要通過城鄉建設規劃的科學實施，打造山水林田湖草綜合治理的平台，為鄉村「人居環境整治」「美麗鄉村建設」探索新路子。

土地利用總體規劃是當下優化配置農村土地資源，依法實行農村集體土地「用途管制」，保障「鄉村建設發展」的法規依據；是各級地方政府統一安排和調劑各類鄉村建設用地數量，統一規劃建設用地規模、結構和時序的法治手段。然而在過去相當長的一段時期內，農村集體建設用地的安排配置，基本上是由地方政府官員「拍腦袋」說了算。因而呈現出嚴重的「耕地碎片化」「村莊建設無序化」的混亂格局；村莊周邊雜亂零細的「邊角地」「插花地」和「四荒地」，基本上處於無人管轄的無序狀態；農民承包的耕地糧食產出率低效化，「廁所包圍村莊」的自然環境、鄉村整體生態環境惡化的情況相當嚴重。為此，在實施和落實「十三五」規劃期間，鄉村整治和鄉村建設發展規劃，需要按照十九大報告提出的「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」的總要求進行調整布局。各級領導在思想觀念上，要進一步強化「土地利用總體規劃」的法規意識；在建設用地規劃上，要對鄉村振興所需各類用地進行統籌調配，因地制宜地編制適合鄉村土地利用的具體規劃，引導鄉村形成村莊集約緊湊、生態環境優美、農田集中連片的新型田園景觀。要花大力氣改革長期存在的城鄉二元體制，改變鄉村生產生活要素配置制度，尤其要改革土地配置方式、保障鄉村發展空間，實現城鄉平等發展權，在繼續推進農民市民化的同時，逐漸向城市市民開放鄉村權利；要進一步夯實實施鄉村振興戰略所需建設用地基礎，充分考慮到現實鄉村地域遼闊、布局分散的特殊情況和實際特點，優先安排農村基礎設施建設用地和公共服務設施建設用地項目。在不超過5%規劃建設用地指標的範圍內，要給地方政府留有一定的建設用地彈性空間，便於統籌解決必要的分散單獨選址的農業設施建設和鄉村軟硬件基礎設施建設；要在堅持鄉村土地利用規劃的前提下，鼓勵農村土地複合利用、完善設施農用地政策，嚴厲禁止以設施建設用地之名行非農建設之實。要設立農村基礎設施和公共服務設施用地標示牌，加強土地執法監察和土地督察，自覺接受當地群眾對土地利用規劃的監督，促進各類設施建設用地布局合理、形成鄉村新產業新業態的嶄新格局，加快推進鄉村農業、農村現代化進程。

　（二）為鄉村振興用地提供制度支撐

自中共十八屆三中全會以來，在堅持「農村土地公有制性質不變」的前提下，政府大刀闊斧地推進「農村土地徵收」「集體經營性建設用地入市」兩大土地制度改革。為了順應農村「人口城市化」和「城鄉互動」新階段的快速到來，農村宅基地制度改革和基本服務供給方式改革，為保障鄉村振興戰略實施提供土地制度支撐：（1）推行農民承包土地「三權分置」制度改革，依法保護農民合法土地權益，維護鄉村統分結合的雙層經營體制。（2）完善鄉村土地徵收制度，規範鄉村土地徵收程序、縮小土地徵收範圍，健全「程序規範、補償合理」的土地補償機制。（3）建立農村集體經營性建設用地入市制度，實行「同權同價、收益共享、流轉順暢」的制度安排，建立健全農地市場交易規則和服務監管制度。（4）改革完善農民宅基地制度，建立依法公平取得、節約集約使用、自願有償退出制度。中共十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要通過保障農戶宅基地用益物權的方式，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、流轉，依法實現農民財產性收入的增加。2018年「中央1號文件」還提出要「完善農民閒置宅基地和閒置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權『三權分置』，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權」。2018年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議通過《關於修改中華人民共和國農村土地承包法的決定》，明確土地經營權的「可融資性」，允許土地承包方以自己承包的土地經營權、土地經營權受讓方以自己通過流轉獲得的土地經營權，向金融機構進行融資擔保。2019年5月29日召開的中央全面深化改革委員會第八次會議強調：要「完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，要堅持建立城鄉統一的建設用地市場方向，銜接好國土空間規劃及相關產業規劃，着力完善交易規則，創新運行模式，健全服務監管，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。」在「十三五」期間，要在保障農民「戶有所居」的前提下，改革和完善農民宅基地「無償分配」制度，逐漸實施集體成員宅基地「有償獲得」制度，對農戶超過當地政府規定面積的宅基地，要嚴格實行有償使用抑或收回制度；要適度放活農村宅基地使用權，為城鄉要素平等交換和優化配置奠定基礎，推動建立城鄉統一建設用地市場，對長期處於閒置和低效利用狀態的宅基地，要引導農戶自願退出和有序流轉；要落實農村宅基地「三權分置」政策，逐漸建立農民宅基地「有償退出」「依法轉讓」制度，嘗試以宅基地財產權交換福利分配權，增加農民群眾宅基地合法性財產收入；要逐漸把農民宅基地管理制度納入國土空間規劃範圍，通過「集體成員資格權」保障制度和宅基地「跨區域使用」制度，控制和鎖定新建村莊宅基地總量，促進原有村莊適度集聚和集約式用地，提升鄉村建設性用地資源的配置效率，為鄉村振興提供土地制度支撐。

國家立法機關要及時修改《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》等涉農法律，明確農民承包地的所有權、承包權和經營權三種權能，依法明晰農戶對承包地占有、使用、收益和處置的權利邊界，夯實農民承包土地「三權分置」的產權基礎。要進一步完善農村土地徵收制度，能否征地的基本前提只有一個，那就是征地必須屬於公共利益需要、給予的補償標準明確、安置方式適當。建議廢除《土地管理法》第43條規定，明確國家征地公共利益的具體範圍，減少經營性建設使用農村集體土地通過國家徵收的唯一方式轉變土地用途的情形，使得政府不再是唯一建設用地的提供主體，解除農村集體經濟組織利用社會資本對集體土地進行經營性開發的法律限制。同時建議修改《土地管理法》第47條規定，在提高征地補償標準的基礎上，明確規定征地必須遵守和執行法定程序，對被征地的農民真實地提供「多元保障」措施。要進一步完善農民宅基地「用益物權」權能，通過立法途徑在保障農戶居住權的同時，通過賦權擴能的方式兌現宅基地的財產權。要依法明晰宅基地「三權分置」中的「宅基地使用權」，不只是指農戶的居住權，還要包括宅基地的經營權，明確「宅基地經營權」可以轉讓。建議在相關法律中明確規定，宅基地的抵押擔保權，農戶對宅基地的退出機制等。最高人民法院《關於為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》指出，要依法審理農村耕地保護糾紛案件，落實「永久基本農田」特殊保護制度，依法維護國家糧食安全；要依法審理農村土地承包案件，落實農民承包地「三權分置」制度，依法保護承包地的土地經營權依法有序流轉。尤其要依據《物權法》《農村土地承包法》等法律規定，保護農民對承包土地享有的「占有、使用、收益」等法定權利，依法調處農民宅基地「三權分置」和集體經營性建設用地入市糾紛，保護農民宅基地和集體經營性建設用地使用權合法流轉。對那些違法違規買賣宅基地、違反農村集體土地用途管制規定，在農民宅基地上建設樓堂館所和私人別墅的行為，各級法院一律做出「依法認定無效」的判決。

（三）為鄉村振興資金提供政府投入保障

鄉村振興須臾離不開政府資金投入。但是現行的國家土地徵收制度，限制了農村集體土地因「用途改變」增值部分對鄉村振興的資金貢獻率，即是說現行政策對集體建設用地和宅基地權利的設置，不利於各類主體通過實現土地權獲取鄉村發展資金。政府應當怎樣向鄉村投資才能解決問題呢？既不能把鄉村振興單純作為「政治任務」來抓，不談「資金需求」和「資金來源」；也不能繼續憑「長官意志」搞「拍腦袋」的行政行為，像過去搞「新農村建設示範村」那樣，由政府盲目地、大規模地「砸錢」，必須遵循市場經濟規律才行，這是總結過去「新農村建設」一條極為重要的經驗教訓。因此，中共中央和國務院在做出「實施鄉村振興戰略」的時候，就提出要「確保投入力度不斷增強、總量持續增加」的要求，這是確保鄉村振興戰略成功實施的資金投入保障。各級地方政府必須認真落實中央政府關於鄉村振興資金投入保障的要求，建立健全資金投入保障制度、創新投融資機制，「加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局」。我國現行投融資機制在鄉村發展中存在的突出問題，就是政府投入力度有限、投融資渠道不多、投融資環境不佳，導致金融服務「三農」成為「短板」，鄉村發展長期處於貸款難、貸款貴、保險弱、風險大、擔保少、呆壞賬多的狀況。政府要為鄉村振興提供資金投入保障，就必須克服過去那種僅僅「抓示範試點」，始終鋪不開、落實不下去的做法，儘快實現從單純「抓試點」「抓局部」到「全面鋪開」轉變，不能再搞「撒胡椒麵」式的「平均分配」那一套。

在健全和完善金融支持鄉村振興方面，起碼要抓好如下幾件事：（1）改變現行的以財政平衡編制財政支持鄉村振興的方式，一定要按照實際需要編制財政支持計劃。（2）組建國家農業信貸擔保聯盟體系，穩妥解決「融資難、融資貴」問題。（3）建立基金、民辦公助、以獎代補等多種有效形式，引導社會資本投向鄉村振興和解決三農問題。（4）建立健全農業保險政策制度體系，大力發展符合適度規模經營需求的農業保險產品與服務。要打破過去那種由一兩個部門抑或機構，把住農村金融體系改革試點的壟斷行為。政府不僅要引導多種所有制金融組織開展公平競爭，而且要依法規範民間借貸在陽光下運作，儘快形成以農民合作金融組織為主體的、有社會資本參與的多種所有制金融體系，鼓勵農村合作經濟組織借鑑村民基金會的經驗，廣泛開展集資、放貸和保險等金融業務，為鄉村振興戰略實施提供足夠資金支持。

　（四）為鄉村振興社會穩定提供安全秩序

充分發揮立法在鄉村振興中的保障作用。要抓緊制定處於基礎地位的《鄉村振興法》，依法確立「鄉風文明」和「有效治理」的法律地位，推進鄉村社會治理法治化和現代化，明確自治、法治與德治都是社會治理的重要手段。新時代鄉村治理要堅持和發展「楓橋經驗」，以基層基礎建設為重點，推動各級政府社會治理重心向鄉村轉移。尤其要創新鄉村社會治理體制機制，堅持以自治、法治、德治相結合為基本方式，推行以政府為主導、企業和社會多元主體參與共建、共治、共享的新格局，最終形成以地方「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障」的社會治理體系，紮實提高鄉村社會治理社會化、智能化和專業化水平。2019年5月5日中共中央、國務院發布《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求儘快建立健全有利於城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，到2022年初步建立城鄉融合發展體制機制，2035年實現城鄉融合發展體制機制趨於完善，到本世紀中葉實現城鄉融合發展體制機製成熟定型。改革人身損害賠償制度，統一城鄉居民賠償標準，依法實現農村與城市居民「同命同價」。

法治是鄉村社會治理現代化的重要標誌。地方有立法權的立法機關，要加強鄉村社會治理領域的立法，規範地方執法機關的行政執法，完善公共法律服務體系，發揮公正司法在良好社會風尚形成中的引領作用。要科學運用「公序良俗」原則來處理鄉村的民事糾紛，我國1986年通過的《民法通則》，就曾使用「社會公共利益、社會公德」等詞彙表達相關立法精神。2017年通過的《民法總則》，首次使用「公序良俗」原則，分別體現在《民法總則》第8條、第10條和第143條之中，第153條第2款還明確規定，凡「違背公序良俗的民事法律行為無效」。刑事處罰是一種專門適用於犯罪分子的特殊制裁方式，體現國家政權對犯罪分子實施一定利益和權利的剝奪。在社會主義初級階段的社會裡，它不僅能夠起到改造罪犯分子、警醒他人的獨特作用，而且能夠起到保護社會公共利益、維護社會秩序和諧穩定的作用。在實施鄉村振興戰略過程中，一定要用好用活「刑事治安制裁」手段，為鄉村振興戰略實施提供社會穩定秩序。凡有違反刑罰抑或治安管理處罰規定行為的人，必須依法予以嚴厲的刑罰制裁，絕對不能心慈手軟、姑息養奸。要嚴格規範基層政府的行政執法行為，堅決做到「有法必依、執法必嚴和違法必究」，自覺維護國家法治統一和憲法法律權威，為鄉村振興保駕護航、提供法治保障。

村民自治是鄉村振興戰略實施重要的制度保障。必須進一步貫徹落實2018年新修訂的《村民委員會組織法》，依法保護村民自治權利和村民委員會的自治作用，審慎把握村民自治與國家法治之間的邊界，促進和完善自治、法治與德治相結合的鄉村治理體系。基層群眾自治制度是憲法規定的一項基本政治制度，必須構建以黨委領導、村民委員會為主導、村民群眾為主體的新型基層社會治理體系，做到民事民議、民事民辦、民事民管。通過調研組在鄉村深入調研發現，當下村民委員會組織和村民自治工作，確實存在着如下幾個現實問題：（1）村級領導體制不順，村級組織關係難協調。（2）基層黨組織建設弱化，基層黨組織與村民委員會職能混淆不清。（3）基層政府對村民自治工作指導缺失，村委會承擔了基層政府過多的行政事務。（4）村民自治組織呈現空心化傾向，村民自治幹部基礎弱化，削弱了村民及村委會的自制能力。（5）村民自治法律體系不完善，村民自治的獎懲、救濟制度缺失。為此最高人民法院《關於為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》指出，要釐清村民自治組織與基層政府之間的關係，加強基層黨組織對村民自治工作的領導和指導，準確把握村民自治與國家法治的關係，推動鄉村治理體系和治理能力現代化，堅持寓德治於法治、用法治促德治，促使道德與法律在鄉村治理中相得益彰。必須發揮農民群眾在鄉村振興中的主體作用，依法保護農民群眾合法權益，處理好農村集體經濟組織、承包農戶和各類其他主體之間的權利義務關係，維護農村正常的生產生活秩序；依法懲治破壞農村經濟秩序犯罪，加大對涉及「三農非法集資」犯罪打擊力度，依法懲治生產安全責任事故犯罪，維護農村安全有序的生產生活環境；依法嚴懲各類造成農村生產生活環境污染、自然生態破壞的犯罪行為，依法審理法定機關提起的鄉村生態環境損害賠償案件，築牢鄉村生態環境安全司法保護屏障；依法懲治農村各類社會安全犯罪，妥善審理因婚姻財產糾紛、土地權屬糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里鄉間糾紛等引起的刑事案件，依法保護未成年人、婦女和老人的合法權益，從源頭上防範農村各類犯罪，推進「法治鄉村」「平安鄉村」建設，維護農村地區社會安全穩定；依法從嚴從快懲處農村各類黑惡勢力和黑惡勢力的「保護傘」，推動「掃黑除惡」專項鬥爭向縱深發展，增強農村群眾的安全感和幸福感。