「法學匯」最高檢第二十九批指導性案例：細化操作指引強化公益訴訟檢察實踐

編者按　前不久，最高人民檢察院制發了以公益訴訟檢察工作為主題的第二十九批指導性案例，聚焦環境和民生領域社會關切，突出強化公益訴訟檢察實踐引領作用。《檢察日報》本期「觀點·案例」邀請法學專家與檢察官對第二十九批指導性案例進行集中解讀研討，探索總結、闡釋其中所蘊含的具有普遍意義的指導性規則，以發揮以案釋法、推動立法的作用，敬請關注。

從「個案智慧」到「類案經驗」——

指導性規則創新表達與運用

中國人民大學法學院教授

博士生導師 楊建順

「該批指導性案例最突出的特色，在於很好地體現了檢察機關勇於負責、敢於擔當、積極探索和拓展公益訴訟的精神。」

前不久，最高人民檢察院制發了第二十九批指導性案例，以公益訴訟檢察工作為主題，涉及內容十分豐富。筆者認為，該批指導性案例最突出的特色，在於很好地體現了檢察機關勇於負責、敢於擔當、積極探索和拓展公益訴訟的精神。

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「檢例第111號」

積極發現線索，紮實調查核實，全面履行檢察監督職能

對於海洋生態環境保護，行政機關擔負着第一順位職責，生態損害賠償制度具有優先適用性，公益訴訟檢察則具有補充性和兜底性，「檢例第111號」案在路徑選擇、調查核實手段等方面，具有重要指導意義。

（一）依法依規靈活選擇海洋生態環境保護路徑。檢察公益訴訟制度是一項非常具有中國特色的制度，其制度架構呈現出明顯的訴訟補充性和兜底性。根據民事訴訟法第55條和行政訴訟法第25條第4款的規定，檢察機關提起公益訴訟，應當先行履行訴前程序，在沒有法定的訴訟主體或者法定的訴訟主體不提起訴訟的情況下，作為實現公共利益的保障路徑，檢察公益訴訟的啟動要件方告成就。「檢例第111號」案中，作為在治理海洋傾廢、保護海洋生態環境中擔負着第一順位職責的行政機關，海洋監管部門雖然對違法行為人進行了行政處罰，但未能完全實現維護公益的目的。鑑於生態損害賠償制度具有優先適用性，檢察機關書面建議行政機關依法啟動海洋生態環境損害賠償程序，經書面建議和督促的訴前程序，確認了行政機關不提起生態環境損害賠償訴訟，檢察機關不再繼續通過行政公益訴訟督促行政機關履職，而是直接對違法行為人依法提起民事公益訴訟。該路徑選擇具有一定指引作用。

（二）綜合運用各類調查手段科學確定公益損害賠償數額。檢察機關發現線索後，通過多次蹲點和無人機巡查，拍攝到船舶向海洋傾倒建築垃圾的行為，並在此基礎上，與海洋行政執法人員聯合開展特定海域調查行動，完成特定現場取證，體現出高度的積極能動性，也為全面查明海洋污染情況提供了堅實的支撐。針對海洋生態損害後果，檢察機關委託有資質的專業鑑定機構出具鑑定意見，量化生態環境損害，確定公益損害賠償數額。根據調查情況及鑑定意見，在確認現有證據不能認定該傾廢行為構成污染環境罪的基礎上，書面建議行政機關依法啟動海洋生態環境損害賠償程序。該案中，檢察機關所進行的一系列程序，對於檢察公益訴訟調查取證乃至行政執法調查取證皆具有重要指導意義。

此外，根據《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）第11條的規定，海南省檢察院指派2名檢察官參加了庭審活動，全面支持原起訴檢察院檢察官圍繞訴訟請求及爭議焦點進行舉證。同時，被委託鑑定機構參與鑑定的專家也出庭接受質詢，進行專業解答。上下級檢察院出庭人員通力配合，加之鑑定專家進行專業解答，取得良好庭審效果。正如該案例「要旨」強調的，公益訴訟案件二審開庭，上一級檢察院應當派員出庭，並具體指出其積極履行職責的內容，佐證了上級檢察機關派員參加公益訴訟案件二審庭審的重要意義。

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「檢例第112號」

加強行刑銜接法律監督，夯實行政機關代為處置職能

實踐中，行政機關普遍認為在違法行為涉嫌刑事犯罪時，應堅持刑事程序優先，但在生態環境公益訴訟案件中，對受損環境的修復常常是刻不容緩的。「檢例第112號」案在加強行政執法與刑事司法銜接中的法律監督，夯實環境執法行政機關代為處置職能等方面，具有典型指導意義。

（一）加強刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協同。依據《解釋》第20條規定，「檢例第112號」案中，根據當地集中管轄要求，公安機關將刑事案件移送檢察院審查起訴，檢察院就刑事部分提起公訴。檢察機關注重加強刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協同，在辦理環境污染犯罪案件過程中提起了刑事附帶民事公益訴訟，依據相關規定，訴請判令違法行為人承擔生態環境損害賠償責任，包括污染物處置費用、生態環境修復費用等。檢察機關的全部訴訟請求得到法院判決支持，同時實現了對環境污染者的刑事責任和環境損害賠償責任的追究，釐清了各級檢察機關與行政機關銜接過程中常見的疑點難點問題。

（二）夯實行政機關代為處置職能。此類案件辦理的關鍵核心是修復和保護生態環境，在不影響刑事案件辦理的情況下，應當將修復環境、維護公共利益放在首位，才能及時避免生態環境損害後果的進一步擴大。依據《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》規定，對具有危險性或者環境危害性的涉案物品，環保部門應當組織臨時處理處置，公安機關應當積極協助；對無明確責任人、責任人不具備履行責任能力或者超出部門處置能力的，應當呈報涉案物品所在地政府組織處置。違法行為人拒絕履行或者沒有能力履行環境修復義務的，檢察機關可以依據《固體廢物污染環境防治法》、行政強制法相關規定，督促危險廢物傾倒地的環境主管部門代為處置。因此，「檢例第112號」案中，檢察機關一方面在刑事附帶民事公益訴訟案件審理期間，會同法院、公安、生態環境局等部門召開協調會並形成會議紀要，為明確行政機關的代為處置的職能提供了堅實支撐；另一方面，以行政公益訴訟案件立案，向生態環境局發出訴前檢察建議。在該局否認其處置固體廢物的職責背景下，檢察機關以生態環境局為被告向法院提起行政公益訴訟，充分發揮了檢察公益訴訟的獨特價值。

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「檢例第113號」

從聚焦「造成損害」到關注「防患未然」，檢察建議體現「剛性」

安全生產事故往往會造成複雜的公益損害後果，安全生產領域公益訴訟的制度價值在於防患於未然，及時制止侵害、消除隱患，可避免造成無法挽回的嚴重後果。「檢例第113號」案通過合目的解釋，將檢察行政公益訴訟的適用範圍擴展至「高鐵運營安全存在的重大安全隱患」，具有重要示範意義。

（一）堅持預防為主的原則，最大限度預防和減少安全事故隱患。我國公益訴訟制度具有很強的案件線索和訴訟目的限定性。根據行政訴訟法和民事訴訟法規定可以看出，檢察機關提起公益訴訟應當符合一些限定性要求，如「在履行職責過程中發現的」「致使國家利益或者社會公共利益受到侵害」等。該限定性規定體現了檢察機關作為司法機關和法律監督機關的基本屬性，也充分揭示了尊重行政的首次性判斷權之理念。新修改的安全生產法第74條第2款授權檢察機關對安全生產違法行為提起公益訴訟。該規定依然強調了「致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的」前提性要求。在這種意義上說，「檢例第113號」案超越了「等領域」之前所列舉領域的共通類屬性，而且從「致使……利益受到侵害的」既成事實，擴展至「高鐵運營重大安全隱患」的風險防範，檢察機關的這種積極探索、敢於擔當精神，將有助於監督解決安全生產活動中行政監管缺失等問題，減少安全生產事故隱患。

（二）提升檢察建議科學性，增強檢察建議「剛性」。鑑於我國檢察行政公益訴訟的制度架構是以「實然侵害」為適用條件的，在實踐中宜優先通過檢察建議督促行政機關依法履職，消除和防範重大安全隱患和侵害危險。因此，檢察機關開展行政公益訴訟應當在檢察行政公益訴訟制度架構下，在提升檢察建議科學性和可接受性上下足功夫，切實使檢察建議做成剛性。如在「檢例第113號」案中，針對危害鐵路運營安全問題等特殊領域，檢察機關在全面查明事實的基礎上，從更有利於高效解決問題的角度出發，依法向行政機關發出行政公益訴訟訴前檢察建議：督促相關部門全面履行法定職責，依法進行處罰；制定符合鐵路安全標準的根本性整治方案，消除高鐵運營安全隱患。這是「檢例第113號」案最具指導意義的特色所在。

（三）統轄協調積極應對，充分發揮體制優勢，有效凝聚相關部門工作合力。對於跨行政區劃、涉及多領域多部門的檢察監督案件來說，該經驗具有相當寶貴的指導意義。在「檢例第113號」案中，檢察機關一方面，在確認陝州區、湖濱區和市區兩級水利、國土、安全生產等相關職能部門職責的基礎上，選擇對其上級行政機關、具有保障鐵路安全職責的市政府發出檢察建議，收到了統籌調度、高效解決問題的良好效果。尤其是市政府對該工程「統一設計方案、統一組織施工、統一督導檢查、統一資金使用」的「四個統一」，為檢察建議做成剛性、做到剛性提供了堅實的保障。另一方面，採取委託專業機構等方式，推動問題整改落實到位。在該案中，採取委託專業機構、組織評審會、邀請相關部門參與等方式，為訴前檢察建議落實成效進行評估，提高了評判結果公信力，節約了司法成本。

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「檢例第114號」

保護「自然遺蹟和風景名勝」，「環境」內涵的夯實和外延拓展

自然遺蹟和風景名勝是環境的組成部分，屬於不可再生資源，任何對其進行破壞的行為都會損害人類共同享有的環境資源、損害社會公共利益，檢察機關應當及時依法開展公益訴訟檢察。「檢例第114號」案在夯實「環境」內涵，拓展「環境」外延等方面的探索，具有重要指導意義。

（一）對景觀生態服務價值的破壞屬於生態環境民事公益訴訟的案件範圍。根據民事訴訟法規定，檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護等領域損害社會公共利益的行為，可以向法院提起民事公益訴訟。在「檢例第114號」案中，檢察機關將自然遺蹟、風景名勝看作環境的組成部分，認為張某某等三人的損害行為侵害了生態環境和不特定社會公眾的環境權益，屬於生態環境民事公益訴訟的案件範圍。可見，從對自然環境、生存環境的保護，到對自然遺蹟和風景名勝的聚焦，再到對社會環境、人文環境的關注和保護，如此對「環境」內涵的夯實和外延的拓展，對於保護好各類人文環境、風景名勝等普通個人訴訟難以發揮統籌作用的環境內容，助力文化的延續和可持續發展，具有重要指導意義。

（二）採用條件價值法對獨特景觀的生態服務價值損失進行評估，對類似案件的鑑定提供可借鑑路徑。在「檢例第114號」案中，最具爭議性的是專家組所採用的條件價值法。面對獨特的環境資源、自然景觀等因缺乏真實的交易市場，其環境資源和生態服務價值難以用常規市場方法評估，損害賠償數額無法通過司法鑑定予以確定的困境，檢察機關委託專家組，採用條件價值法對三清山巨蟒峰受損後果進行價值評估。該案對解決損害賠償數額無法通過司法鑑定予以確定的環境資源和生態服務價值損失的爭議問題，提供了有價值的可借鑑路徑。

（三）環境損害賠償數額的確定，必須參考專家意見並綜合各相關因素。具體的賠償數額要結合多方面因素綜合考慮確定，以保障案件辦理的實效性。在「檢例第114號」案中，法院參照了專家組的評估報告，併兼顧三被告的經濟條件和賠償能力等進行利益衡量，判令三被告連帶賠償環境資源損失600萬元，連帶承擔專家評估費15萬元，並在全國性媒體上刊登公告向社會公眾賠禮道歉。此方法為今後檢察機關辦理類似案件的鑑定難題提供了具有可操作性的路徑。

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「檢例第115號」

跟進推動傳統村落保護政策轉化和立法完善

傳統村落具有豐富的歷史文化、科學藝術、社會經濟價值和獨特的民族地域特色，是國家利益和社會公共利益的重要組成部分。「檢例第115號」案在跟進推動傳統村落保護政策轉化和立法完善等方面，對於檢察機關參與社會治理和深入開展行政檢察監督，具有典型的指導意義。

（一）加強傳統村落保護，明確傳統村落屬於「環境」範疇。在「檢例第115號」案中，檢察機關通過傳統村落保護專項行動，發現栽麻鎮宰盪、歸柳兩個侗寨的村民私占農田、河道、溪流新建住房，違規翻修舊房，嚴重破壞了中國傳統村落的整體格局和原始風貌的情況，在全面調查核實的基礎上，向榕江縣栽麻鎮政府發出行政公益訴訟訴前檢察建議。然而，栽麻鎮政府未按照檢察建議對違章建築進行監管，也未在規定期限內對檢察建議作出書面回復。故而依法進入提起行政公益訴訟階段。通過該案例明確了傳統村落屬於環境保護法所規定的「環境」範圍，對檢察機關依法保護傳統村落具有重要意義。

（二）行政公益訴訟後跟進落實，推動傳統村落保護的配套制度機制完善。「檢例第115號」案最重要的亮點，在於行政公益訴訟後檢察機關跟進落實，推動傳統村落保護的配套制度機制完善。以榕江縣政府發布的《榕江縣傳統村落保護管理辦法（試行）》為基礎，檢察機關積極推動政學協作，形成《榕江縣侗族傳統村落居民修繕與新建民居設計導則》，協同村委會將傳統村落保護納入村規民約。並且，黔東南州檢察院就傳統村落保護向州人大作專題報告，並提出地方立法完善建議，推動《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》修訂，並增加規定了「檢察機關針對行政機關違法行使職權或行政不作為，破壞傳統村落、損害國家利益或社會公共利益的，可以依法提起行政公益訴訟」相關條款。黔東南州檢察機關還推動協調傳統村落保護資金，該州雷山縣等地檢察機關與相關行政部門形成了「傳統村落保護與發展合作框架協議」，有力推動傳統村落保護與鄉村振興戰略發展的良好契合，體現了檢察機關為推動政策轉化和地方立法完善所作出的巨大貢獻，達到了雙贏多贏共贏效果。

三個維度引領公益訴訟辦案

□程序規範 □實體審查 □辦案質效

陳忠 龔娣

程序規範操作指引：

● 善於挖掘案件線索

● 巧借「外力」，增強調查取證能力

● 打好公益訴訟「組合拳」

● 把修復生態、維護公益放在首位

實體審查操作指引：

● 綜合主客觀證據還原事實

● 排放標準以內違法排放也要擔責

● 掌握判斷共同侵權方法

● 侵害危險屬於安全生產領域監督範圍

辦案質效操作指引：

● 善於兼顧公共利益和私人利益

● 推動立法根治問題

公益訴訟指導性案例適應快速發展的公益訴訟檢察實踐需要，把實踐中比較成熟且形成共識的經驗做法和探索總結提煉成具有普遍意義的指導性規則，以案釋法，彌補了成文法的立法不足，提供了方法論的辦案指引。最高檢近期發布的第二十九批指導性案例，圍繞生態環境資源保護、安全生產、傳統村落保護等重點領域統一法律適用標準，充分發揮了案例指導作用。在此，筆者從程序、實體、質效三個維度就該批指導性案例對於辦案工作的示範引領作用試作分析。

程序規範上的操作指引

善於挖掘案件線索。可借鑑「檢例第111號」案中的辦案經驗：省、市級檢察院與省、市級政府建立「12345」政務服務熱線平台信息共享機制，拓寬公益案件線索來源渠道，快速、高效解決市民反映強烈、重點關注的公益侵害問題。「檢例第112號」案和「檢例第114號」案給我們的啟示是：檢察機關正在辦理的案件也是公益訴訟案件線索的主要渠道來源。

巧借「外力」增強調查取證能力。「檢例第111號」案、「檢例第113號」案、「檢例第114號」案的啟示是：藉助鑑定意見或者專家評估報告服務辦案：一要選擇具有相應資質的鑑定機構或國內、省內權威評估專家；二要選擇科學、合理且被業內普遍認可的鑑定、評估方法；三要在庭審前與出庭鑑定人、評估專家事先溝通，避免其在對方誘導下的回答成為被告方逃避責任的藉口；四要邀請專業的第三方機構、專家參與整改驗收評估，確保真改，取得實效。

要打好「民事公益訴訟+行政公益訴訟」組合拳。「檢例第112號」案中，檢察機關先提起刑事附帶民事公益訴訟追究違法行為人污染環境的民事責任，在違法行為人處於刑事羈押狀態且危險廢物未按要求及時處置可能出現二次污染的緊急狀態下，依法負有代履行職責的行政機關因已移送公安而推卸行政監管職責，檢察機關仍應當提出檢察建議，督促行政機關依法履職。

要做好行政執法與刑事司法、生態環境損害賠償與檢察公益訴訟的銜接。「檢例第112號」案就是否「必須刑事先行」給出了解答：在確認不影響刑事案件辦理的情況下，應當把修復生態、維護公共利益放在首位，對於非財產性的行政處理不必等到刑事處理後再作決定。「檢例第111號」案明確對於生態環境保護，行政機關擔負第一順位職責，應當優先適用生態環境損害賠償；檢察機關是補位主體，在其他有權主體不起訴的情況下，才由檢察機關提起民事公益訴訟。

實體審查上的操作指引

要綜合「主觀證據+客觀證據」還原案件事實。「檢例第111號」案中，違法行為人僅自認了部分侵權事實，海口市檢察院通過實地調查確定了開挖、車輛運輸及工程支付數據，計算出實際傾倒固廢數量，以此量化生態環境損害賠償金，是違法行為人自認侵權損害的4倍多。該案的啟示是：基於趨利避害的本能，違法行為人自認侵權事實可能避重就輕，對於定案的關鍵事實，檢察官在辦案中不能輕信自認事實，應當全面客觀調查收集證據，綜合主觀證據和客觀證據還原案件事實。

在排放標準以內違法排放污染物破壞生態也要擔責。「檢例第111號」案中，關於「雖未達到危險廢物標準，但含有有毒有害物質，已對海洋生態環境造成損害」的審查意見給我們的啟示是：無論是在排放標準以內、以外，還是持有排污許可證與否，只要造成了污染環境或破壞生態的損害事實，就超出生態環境承受能力，都應當按照「誰污染誰擔責」原則承擔損害賠償責任。

行政機關移送線索或採取臨時處理措施不等於已完全履職。「檢例第112號」案中，行政機關將案件線索移送公安處理不等於已完全履職，而應該根據法律規定判斷行政機關是否仍應當履行其他行政監督管理職責，該判斷方式對於辦理行政公益訴訟案件出現類似情形時能否立案、制發檢察建議、提起訴訟具有重要示範指引意義。

掌握判斷環境公益訴訟案件中共同侵權的方法。這批指導性案例中涉及三種情況下共同侵權的認定：（1）發包方明知分包人無相關資質時成為共同侵權人。「檢例第111號」案中，發包方公司明知傾倒固廢的分包公司無處置固廢資質仍交其處置，主觀上對分包公司非法處置固廢污染環境有放任的故意，與分包公司構成共同侵權。（2）公司實際控制人也能成為共同侵權人。「檢例第111號」案中，運輸固廢的船舶所有人為公司實際控制人，運輸是傾倒固廢的重要環節，其與傾倒固廢的公司構成共同侵權。（3）共同侵權與分別侵權的判斷。「檢例第114號」案中，根據違法行為人是否有事前共同謀劃、事中相互配合的情況進行綜合判斷，對於主觀上有聯絡、行為上有合作的情形，應認定行為人共同實施了侵權行為，構成共同侵權。

侵害危險也屬於安全生產領域公益訴訟監督範圍。「檢例第113號」案中，把侵害危險納入安全生產領域監督範圍，符合公益訴訟辦案目的。安全生產事故往往會造成複雜的損害後果，安全生產領域的案件應當以預防為主，今年修訂後的安全生產法確立檢察公益訴訟制度的重點在於預防性訴訟，避免安全事故發生。據此，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》所指的「侵害」就包括實際造成的損害和重大侵害危險，涵蓋安全生產、公共衛生、文物和文化遺產保護等領域。

辦案質效上的操作指引

善於兼顧公共利益和私人利益。居民建房居住是基本的生活需求，但隨意建房又會對古村落造成破壞，「檢例第115號」案中，榕江縣檢察院推動行政機關與高校簽訂技術服務合同，在保護古村落風貌的情況下指引當地居民建房，該兼顧公共利益和私人利益的辦案模式，可運用於各領域案件的辦理中。

推動相關立法完善根治問題。「檢例第115號」案中，對於傳統村落保護存在行政管理「空白地帶」問題，黔東南州檢察院向人大提出地方立法的完善建議，推動地方立法確立分級、分類保護原則，明確行政機關的職責，使貴州黔東南地區古村落保護有法可依。

（作者陳忠系湖南省人民檢察院第八檢察部主任、龔娣系湖南省寧鄉市人民檢察院第五檢察部四級檢察官助理）

（來源：檢察日報 製圖：吳美妘）